Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., w sprawie ze skargi B. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu w przedmiocie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, stwierdził, że Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
we wniesionej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez wymieniony organ, skarżąca wskazała, że w dniu 28 stycznia 2019 r., złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Podała, że wniosek został złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, wobec czego sprawa powinna zostać rozpoznana w terminie 30 dni (art. 42d ust. 13 ustawy o świadczeniach). Strona podniosła, że nawet przyjmując, iż koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa powinna być zakończona w terminie 60 dni, czyli najpóźniej 26 marca 2019 r. bądź w przypadku gdyby sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej postępowanie w sprawie powinno się zakończyć najdalej w lipcu 2019 r. Skarżąca wskazał również, że wniosła do Prezesa NFZ ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy i na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się stwierdzenia przewlekłości i bezczynności.
Ponaglenie zostało uwzględnione postanowieniem z 11 lipca 2019 r. Pomimo to organ wyłącznie, pismem z 26 sierpnia 2019 r., wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień przekraczając przy tym termin wyznaczony mu przez Prezesa NFZ do wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ poinformował, że w dniu [...] października 2019 r. wydano w sprawie decyzję administracyjną.
Sąd I instancji uznając skargę strony za zasadną wskazał, że terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach, są rożne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej.
Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie bez udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznych, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim UE lub EOG, wobec czego przewlekłość organu należało ocenić w kontekście terminu określonego w art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach.
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, o czym przesądzał zebrany w sprawie materiał dowodowy. Potwierdzał on, że w dniu 18 lutego 2019 r., do organu wpłynął wniosek strony, którego przedmiotem był zwrot poniesionych przez nią kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia stomatologicznego w znieczuleniu ogólnym, udzielonych jej w Republice Czeskiej (do wniosku strona dołączyła: fakturę, wydruk karty choroby pacjenta, pełnomocnictwo, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności). W wyniku oceny formalnej w zakresie państwa, udzielającego świadczeń, weryfikacji prawa do świadczeń w momencie korzystania z leczenia w innym państwie członkowskim UE, weryfikacji potwierdzenia opłacenia rachunków i dołączenia tłumaczenia rachunków, weryfikacji danych: świadczeniobiorcy, świadczeniodawcy, okresu udzielonych świadczeń, nie stwierdzono braków formalnych i - zgodnie z kolejnością wpływu - wniosek został przekazany do oceny merytorycznej celem ustalenia, czy udzielone świadczenia w zakresie leczenia stomatologicznego było świadczeniem gwarantowanym oraz celem określenia kwoty finansowania świadczeń stomatologicznych na podstawie otrzymanych dokumentów.
Pismem z 20 marca 2019 r., po upływie miesiąca od wpływu wniosku, zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 17 czerwca 2019 r., z powodu braku oceny merytorycznej. W wyniku dokonanej analizy merytorycznej wniosku ustalono, że w celu dokonania właściwej weryfikacji wykazanych do rozliczeń procedur stomatologicznych niezbędne będzie dostarczenie kompletnej dokumentacji zawierającej uzasadnienie medyczne wykonanych i wykazanych do rozliczenia procedur stomatologicznych. Pismem z 3 czerwca 2019 r. wezwano pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień i dostarczenia dokumentacji medycznej zawierającej informacje o wszystkich wykonanych procedurach oraz uzasadnienie ich wykonania, gdyż - w ocenie organu - dołączony do wniosku wydruk karty choroby pacjenta nie pozwalał na zweryfikowanie spójności przekazanych do rozliczenia świadczeń stomatologicznych pod kątem wystąpienia u pacjenta indywidualnych wskazań do realizacji określonej liczby i rodzaju procedur.
W dniu 7 czerwca 2019 r. - za pośrednictwem poczty elektronicznej - pełnomocnik strony przesłał wyjaśnienie, które 21 czerwca 2019 r. wpłynęło także do organu w formie papierowej, a w którym wskazał, że uzasadnieniem do leczenia była choroba a szczegółowe informacje są zawarte w rozpoznaniach i w kodach ICD-9, ICD-10. W dniu 14 czerwca 2019 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, które zostało przekazane do Prezesa NFZ. W dniu 22 lipca 2019 r. do organu wpłynęło postanowienie Prezesa NFZ z 11 lipca 2019 r. dotyczące złożonego ponaglenia, w którym uznano ponaglenie za uzasadnione i wyznaczono Dyrektorowi DOW NFZ termin załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2019 r. Sąd wskazał, że jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano brak dostarczenia dokumentacji medycznej zawierającej informacje o wszystkich wykonanych procedurach oraz uzasadnienie ich wykonania, a także bardzo czasochłonną ocenę merytoryczną wniosku.
W dniu 17 czerwca 2019 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 17 września 2019 r. Pismem z 15 lipca 2019 r. organ wezwał pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma i dostarczenia dokumentacji medycznej. Pismem z 30 lipca 2019 r. pełnomocnik strony przedstawił wyjaśnienia. Ponieważ wyjaśnienie miało, w ocenie organu, charakter ogólny i było sygnowane podpisem pełnomocnika nie zaś lekarza realizującego świadczenie, organ ponownie wezwał pełnomocnika strony (pismem z 26 sierpnia 2019 r.) do złożenia wyjaśnień i dostarczenia dokumentacji medycznej. W dniu 13 września 2019 r. do organu wpłynęło wyjaśnienie sporządzone przez lekarza stomatologa, nie zawierające, w ocenie organu, wnioskowanego uzasadnienia wykonania procedur. Pismem z 18 września 2019 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o zakończeniu prowadzonego postępowania dowodowego oraz o prawie do zapoznania się i wypowiedzenia oraz zgłoszenia żądań, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 17 października 2019 r. W dniu 20 września 2019 r. do DOW NFZ wpłynęła skarga na bezczynność oraz przewlekłe działanie organu, kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Z kolei 26 września 2019 r. pełnomocnik strony stawił się osobiście w siedzibie organu celem omówienia materiału zgromadzonego w sprawie. Decyzją z [...] października 2019 r. Dyrektor DOW NFZ odmówił stronie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju.
Sąd I instancji stwierdził, że nie była dopuszczalna sytuacja, w której organ administracji nie wydał przez blisko siedem miesięcy decyzji kończącej postępowanie. Wskazywane przez organ dwukrotnie nowe trzymiesięczne terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy były zbyt odległe, mając na uwadze ustawowe terminy załatwienia spraw.
Powyższe stanowiło w ocenie Sądu, że postępowanie w sprawie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Sąd stwierdził również, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec okoliczności wydania przez organ decyzji (już po wniesieniu skargi), za bezprzedmiotowe Sąd uznał orzekanie w kwestii nakazania organowi jej wydania. Sąd umorzył tym samym postępowanie w przedmiotowym zakresie.
Przyznając skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł, Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i posłuży przeciwdziałaniu przewlekłości organu (zdyscyplinuje organ).
Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części - w zakresie punktu II i IV, stwierdzającego, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora DOW NFZ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznającego na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 300 zł.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art 12 § 1 i art. 7 oraz art. 35 § 3, § 4 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w zw. art. 42 d ust. 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania i z rażącym naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami sprawy, tj. skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego oraz znaczącą liczbą wniosków wpływających do organu, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi;
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 300 zł celem zdyscyplinowania organu podczas, gdy środek ten powinien być stosowanym w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadał nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy.
Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie wyroku w zakresie punktu II zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ we Wrocławiu nie miało charakteru rażącego oraz w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art 12 § 1 i art. 7 oraz art. 35 § 3, § 4 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w zw. art. 42 d ust. 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) jest nieuzasadniony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, z tego względu, że przewlekłość jest sytuacją niezmienną, co najwyżej stopniowalną (por. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1491/19 czy z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 588/20).
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu (np. co najmniej 6 miesięcy). Ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z orzecznictwa wynika, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
Jest to sytuacja, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Konkludując uznać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy konkretna sprawa ze względu na charakterystyczne dla niej okoliczności prawne i faktyczne mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.
Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste.
Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjnych problemów, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta jest konsekwencją dwóch okoliczności: specyfiki sprawy oraz sekwencji i terminów podejmowania działań wyjaśniających istotę sprawy przez organ. Wskazać należy, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, Prezes Funduszu (art. 42d ust. 1 ustawy o świadczeniach). W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2 tejże ustawy, organ wydaje w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (ust. 13). W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania.
W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: 1) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez Fundusz albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów;
2) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez Fundusz odpowiedzi tej instytucji (ust. 14). W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim UE lub EOG, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Ustawodawca zaakcentował, iż w postępowaniu tym wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy (ust. 15).
Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji w niniejszej sprawie - terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach, są różne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie bez udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznych, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim UE lub EOG. Bezspornym jest, że wniosek skarżącej został złożony 18 lutego 2019 r., a decyzja w sprawie zwrotu kosztów wydana [...] października 2019 r., co dowodzi, że żaden z terminów wskazanych w ustawie o świadczeniach nie został dotrzymany. Skarga została wniesiona przed wydaniem decyzji, zaś Sąd procedował po jej wydaniu i nie mógł pominąć tej okoliczności.
Sąd I instancji słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu należy ocenić w kontekście terminu określonego w art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach. Podkreślił, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu I instancji: "Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że - 18 lutego 2019 r. - do DOW NFZ wpłynął wniosek strony (datowany na 28 stycznia 2019 r.), którego przedmiotem jest zwrot poniesionych przez nią kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia stomatologicznego w znieczuleniu ogólnym, udzielonych jej w Republice Czeskiej (do wniosku strona dołączyła: fakturę, wydruk karty choroby pacjenta, pełnomocnictwo, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności). W wyniku oceny formalnej w zakresie państwa, udzielającego świadczeń, weryfikacji prawa do świadczeń w momencie korzystania z leczenia w innym państwie członkowskim UE, weryfikacji potwierdzenia opłacenia rachunków i dołączenia tłumaczenia rachunków, weryfikacji danych: świadczeniobiorcy, świadczeniodawcy, okresu udzielonych świadczeń, nie stwierdzono braków formalnych i - zgodnie z kolejnością wpływu - wniosek został przekazany do oceny merytorycznej celem ustalenia, czy udzielone świadczenia w zakresie leczenia stomatologicznego są świadczeniami gwarantowanymi oraz określenia kwoty finansowania świadczeń stomatologicznych na podstawie otrzymanych dokumentów.
Pismem z 20 marca 2019 r., tj. po upływie miesiąca od wpływu wniosku, zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 17 czerwca 2019 r., z powodu braku oceny merytorycznej. W wyniku dokonanej analizy merytorycznej wniosku ustalono, że w celu dokonania właściwej weryfikacji wykazanych do rozliczeń procedur stomatologicznych niezbędne jest dostarczenie kompletnej dokumentacji zawierającej uzasadnienie medyczne wykonanych i wykazanych do rozliczenia procedur stomatologicznych. Pismem z 3 czerwca 2019 r. wezwano pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień i dostarczenia dokumentacji medycznej zawierającej informacje o wszystkich wykonanych procedurach oraz uzasadnienie ich wykonania, gdyż - w ocenie organu - dołączony do wniosku wydruk karty choroby pacjenta nie pozwala na zweryfikowanie spójności przekazanych do rozliczenia z DOW NFZ świadczeń stomatologicznych pod kątem wystąpienia u pacjenta indywidualnych wskazań do realizacji określonej liczby i rodzaju procedur.
W dniu 7 czerwca 2019 r. - za pośrednictwem poczty elektronicznej - pełnomocnik strony przesłał wyjaśnienie, które 21 czerwca 2019 r. wpłynęło także do organu w formie papierowej, w którym wskazał, że uzasadnieniem do leczenia była choroba a szczegółowe informacje są zawarte w rozpoznaniach i w kodach ICD-9, ICD-10. W ocenie DOW NFZ, powyższe uzupełnienie nadal nie pozwalało na sprawdzenie spójności wskazań medycznych do znieczulenia ogólnego z zakresem świadczeń stomatologicznych zrealizowanych u pacjenta i z przyczyną niepełnosprawności określoną w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (tym samym DOW NFZ nie mógł określić kwoty zwrotu). W dniu 14 czerwca 2019 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, które zostało przekazane do Prezesa NFZ 27 czerwca 2019 r. W dniu 22 lipca 2019 r. do DOW NFZ wpłynęło postanowienie Prezesa NFZ z 11 lipca 2019 r. dotyczące złożonego ponaglenia, w który uznał on ponaglenie za uzasadnione w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania (stwierdził, że przewlekłość miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczył Dyrektorowi DOW NFZ termin załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2019 r. oraz zobowiązał go do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie).
Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano brak dostarczenia dokumentacji medycznej zawierającej informacje o wszystkich wykonanych procedurach oraz uzasadnienie ich wykonania, a także bardzo czasochłonną ocenę merytoryczną wniosku (podano, że sprawdzenia wymagały wszystkie wykazane w dokumentacji procedury pod kątem wzajemnego wykluczania się). W dniu 17 czerwca 2019 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 17 września 2019 r. Pismem z 15 lipca 2019 r. organ wezwał pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma i dostarczenia dokumentacji medycznej. Pismem z 30 lipca 2019 r. (data odebrania: 8 sierpnia 2019 r.) pełnomocnik strony przedstawił wyjaśnienia. Ponieważ wyjaśnienie miało - w ocenie organu - charakter ogólny i było sygnowane podpisem pełnomocnika - nie zaś lekarza realizującego świadczenie - organ ponownie wezwał pełnomocnika strony (pismem z 26 sierpnia 2019 r.) do złożenia wyjaśnień i dostarczenia dokumentacji medycznej, precyzując, że dokumentacja winna zawierać opis wskazań medycznych uzasadniających realizacje świadczeń w znieczuleniu ogólnym celem potwierdzenia spełnienia warunku wskazanego w § 4 ust.
2. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (wskazał, co dodatkowo powinna potwierdzać dokumentacja). W dniu 13 września 2019 r. do DOW NFZ wpłynęło wyjaśnienie sporządzone przez lekarza stomatologa, nie zawierająca - w ocenie organu - wnioskowanego uzasadnienia wykonania procedur z informacją, że <>. Pismem z 18 września 2019 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o zakończeniu prowadzonego postępowania dowodowego oraz o prawie do zapoznania się i wypowiedzenia oraz zgłoszenia żądań, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 17 października 2019 r. W dniu 20 września 2019 r. do DOW NFZ wpłynęła skarga na bezczynność oraz przewlekłe działanie organu, kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Z kolei 26 września 2019 r. pełnomocnik strony stawił się osobiście w siedzibie DOW NFZ celem omówienia materiału zgromadzonego w sprawie. Decyzją z [...] października 2019 r. Dyrektor DOW NFZ odmówił stronie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, z uwagi na to, że wniosek o zwrot kosztów dotyczył świadczeń opieki zdrowotnej niespełniających kryteriów określonych w art. 42b ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przyczyną odmowy zwrotu poniesionych przez stronę kosztów świadczenia stanowił brak opisu wskazań medycznych uzasadniających realizację świadczeń w znieczuleniu ogólnym." (s. 9-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie wydaje przez blisko siedem miesięcy (liczonych na moment złożenia wniosku) decyzji kończącej postępowanie, mimo że wskazany wyżej termin załatwienia sprawy upłynął kilkukrotnie. Zasadnie WSA zauważył, iż wynikało to z faktu, że działania organu w tym czasie były wykonywane w zbyt dużych odstępach czasu, tj. dopiero 29 maja 2019 r. (po upływie ponad trzech miesięcy od otrzymania wniosku, czyli kiedy sprawa winna być już finalnie załatwiona) organ ustalił przy pomocy wewnętrznej komórki Oddziału NFZ, że zaistniała konieczność otrzymania od wnioskodawcy dalszej dokumentacji. Jak zaznaczył WSA - fakt ten potwierdził także Prezes NFZ, który uznał za uzasadnione ponaglenie strony w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania i wyznaczył Dyrektorowi DOW NFZ dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 sierpnia 2019 r., którego ten nie dotrzymał. Prezes NFZ zauważył również, że już okres czterech miesięcy był wystarczający na uzupełnienie brakującego materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, że wskazywane przez organ (dwukrotnie) nowe trzymiesięczne terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy były zbyt odległe, mając na uwadze ustawowe terminy załatwienia spraw. Uprawniony jest zatem wniosek WSA, że postępowanie w sprawie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, stwierdzić należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co zasadnie orzeczono w pkt. I sentencji zaskarżonego tu wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uprawnioną ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, iż biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, należy uznać (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora DOW NFZ miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie faktycznych czynności skierowanych na załatwienie sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej jest bardzo duża i że sprawy są rozpoznawane wg kolejności wpływu (art. 42 ust. 17 ustawy o świadczeniach).
Jak już wskazano wyżej właściwa organizacja zadań przez organ, które to zadania są zadaniami publicznymi, należy do podstawowych obowiązków organu i nie może być realizowana ze szkodą dla jednostki. Postępowanie było prowadzone w sposób rozwlekły, nieskuteczny, trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przy czym, co istotne, organ nie powołał takich okoliczności faktycznych związanych z prowadzonym postępowaniem, które mogłyby usprawiedliwić jego sposób działania. Tak jak była już mowa o tym powyżej, sądy administracyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, że niewystarczająca obsada personalna urzędów obsługujących organ, czy ilość spraw, które prowadzi organ nie stanowią okoliczności ekskulpujących przewlekłość organu. Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12).
W analizowanej sprawie na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadnie WSA stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela zdanie Sąd I instancji, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży przeciwdziałaniu przewlekłości organu (zdyscyplinuje organ). Kwota ta będzie również stanowiła sankcję dla organu za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, jak i za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jest także potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.
Sąd I instancji słusznie natomiast uznał, że żądana przez stronę skarżącą kwota w wysokości 1500 zł, jest zbyt wygórowana.
Konkludując podkreślić trzeba, iż niezasadnym jest w świetle powyższych rozważań drugi zarzut pomieszczony w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 300 zł celem zdyscyplinowania organu (pkt. IV sentencji wyroku WSA). Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia.
Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości trzystu złotych na rzecz skarżącej wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną (dyscyplinującą) oraz kompensacyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 14 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).