Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 329/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] (dalej strona lub beneficjent) na decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju działającego jako Instytucja Zarządzająca dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji - Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] (dalej WFOŚiGW lub organu I instancji) z [...] stycznia 2014 r. określającą zobowiązanie zwrotu kwoty 56 641 zł, stanowiącej odsetki z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki, wypłaconej w ramach realizacji umowy o dofinansowanie z udziałem środków europejskich.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] projektu pt. "[...]" z dnia [...] grudnia 2009 r. Beneficjent otrzymał 26 lipca 2012 r. zaliczkę w wysokości 5.000.000 zł na realizację projektu. Umowa o dofinansowanie została zmieniona aneksami z dnia [...] lutego 2010 r., [...] października 2010 r. (nr [...]) oraz [...] lutego 2012 r. (nr [...]).

Ustalono, że Gmina [...] nie rozliczyła w 100% płatności zaliczkowej w wymaganym terminie. Zaliczka wypłacona w wysokości 5.000.000 zł w dniu 26 lipca 2012 r. została częściowo rozliczona po terminie, co potwierdza wniosek o płatność złożony w dniu 9 listopada 2012 r.

W dniu 22 listopada 2012 r. organ I instancji wezwał Gminę [...] do zwrotu kwoty 56.641 zł stanowiącej odsetki od zaliczki rozliczonej w terminie naruszającym postanowienia § 8 pkt 3a Aneksu nr 3 zawartego w dniu [...] lutego 2012 r. do umowy o dofinansowanie, zaś pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. zawiadomił Beneficjenta o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie środków w związku z nieterminowym rozliczeniem udzielonego dofinansowania w formie zaliczki.

W dniu [...] stycznia 2014 r. organ I instancji wydał decyzję, w której określił dla Gminy [...] wysokość zobowiązania z tytułu odsetek na kwotę 56.641 zł należnych od kwoty nierozliczonej w terminie zaliczki w wysokości 1.333.364,45 zł, liczonych jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia przekazania beneficjentowi zaliczki, 26 lipca 2012 r. do dnia wpływu wniosku o płatność, 9 listopada 2012 r. W uzasadnieniu powołano § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie, zgodnie z którą Gmina [...] ma obowiązek rozliczenia udzielonego mu dofinansowania w formie zaliczki w terminie 90 dni, od dnia jej otrzymania. W przypadku braku rozliczenia w terminie, Beneficjent ma obowiązek zapłaty odsetek na zasadach określonych w art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. Dz.U. 2013.885 z późn. zm. (dalej u.f.p.).

Po wniesieniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 kpa i art. 61 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 67 oraz 189 ust 3 u.f.p. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stanowiska organ podkreślił, że treść art. 189 ust. 3 u.f.p. wskazuje, że w przypadku niezłożenia przez Beneficjenta wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Wskazał, iż zgodnie z § 5 ust.1 Rozporządzenia MRR rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki.

Tym samym, termin i warunki rozliczenia zaliczki, zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR, określone są przede wszystkim w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie, w brzmieniu nadanym przez Aneks nr 3 z dnia [...] lutego 2012 r., Beneficjent miał obowiązek rozliczenia udzielonego mu dofinansowania w formie zaliczki w terminie 90 dni od dnia jej otrzymania, natomiast w przypadku braku rozliczenia w terminie Beneficjent zobowiązany jest do zapłaty odsetek, na zasadach określonych w art. 189 ust. 3 ustawy u.f.p.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, że aby całkowicie rozliczyć zaliczkę, beneficjent był obowiązany w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, liczonym od dnia otrzymania zaliczki, złożyć do WFOŚiGW wniosek o płatność, w którym wykazano by wydatki kwalifikowalne o wartości pozwalającej na rozliczenie przekazanej kwoty zaliczki (przy uwzględnieniu stopy dofinansowania projektu) lub w tym terminie zwrócić niewykorzystaną część zaliczki.

Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Gmina [...] otrzymała zaliczkę w dniu 26 lipca 2012 r. w wysokości 5.000.000 zł, którą rozliczył w następujący sposób:

1. - we wniosku o płatność nr [...], złożonym w dniu 15 października 2012 r., rozliczył kwotę w wysokości 2.126.445,53 zł (gdzie łączna kwota wydatków kwalifikowalnych, rozliczających zaliczkę stanowiła 2.078.573,34 zł),
2. - w dniu 17 października 2012 r. dokonał zwrotu niewykorzystanej części zaliczki w kwocie 1.899.848,23 zł,
3. - we wniosku o płatność nr [...], złożonym w dniu [...] listopada 2012 r., rozliczył kwotę w wysokości 1.579.822,71 zł (gdzie łączna kwota wydatków kwalifikowalnych, rozliczających zaliczkę stanowiła 1.568.664,08 zł)

Określony w umowie o dofinansowanie termin na rozliczenie zaliczki wynosił 90 dni, liczonych od dnia otrzymania zaliczki, czyli od dnia 26 lipca 2012 r. Termin ten upłynął w dniu 24 października 2012 r. Beneficjent wniosek na kwotę

1. 71. zł złożył w dniu 9 listopada 2012 r., czyli 16 dni po upływie terminu na jej rozliczenie.

W ocenie organu odwoławczego, w związku z nierozliczeniem w terminie części zaliczki, naliczone zostały odsetki od dnia przekazania środków, tj. 26 lipca 2012 r., do dnia złożenia wniosku o płatność nr [...], tj. 9 listopada 2012 r. od kwoty nierozliczonej w terminie, tj. 1.333.364,45 zł co stanowi kwotę 56.641 zł (w zaokrągleniu).

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu wyjaśnił, że na mocy § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR przesądzające znaczenie dla ustalenia terminów i warunków rozliczenia zaliczki ma umowa o dofinansowanie.

Wskazał, iż zgodnie z § 8 ust. 3a umowy w brzmieniu nadanym Aneksem nr 3 z dnia [...] lutego 2012 r., beneficjent ma obowiązek rozliczenia udzielonego mu dofinansowania w formie zaliczki w terminie 90 dni od dnia jej otrzymania. Termin na rozliczenie zaliczki - zarówno poprzez złożenie wniosku o płatność zawierającego wydatki kwalifikowane na odpowiednią kwotę, jak również poprzez zwrot niewykorzystanej części zaliczki - określony w umowie o dofinansowanie jest terminem maksymalnym, a jego przekroczenie powoduje konieczność naliczenia beneficjentowi odsetek.

Wyjaśnił, że przywołane przez beneficjenta Zalecenia MRR nie mają zastosowania do terminu na rozliczenie zaliczki.

Reasumując wskazał, iż termin na rozliczenie zaliczki określony w umowie o dofinansowanie jest terminem nadrzędnym w stosunku do terminów wynikających z ogólnych zasad sprawozdawczości wskazanych m.in. w Zaleceniach MRR.

Zwrócił też uwagę, że zalecenia wydawane na podstawie zawartych porozumień pomiędzy IZ POIŚ a Instytucjami Pośredniczącymi (IP), nie są kierowane bezpośrednio do beneficjentów, lecz ich adresatami są instytucje uczestniczące w realizacji POIŚ. Powoływanie się przez Beneficjenta na Zalecenia MRR, do stosowania których nie został bezpośrednio zobligowany w umowie o dofinansowanie, jako podstawy określenia terminu na rozliczenie dofinansowania zaliczki, pomimo wyraźnego wskazania ww. terminu w samej umowie, jest więc nieuzasadnione.

Podkreślił też, iż strona w odwołaniu powołała się na § 8 ust. 1 Rozporządzenia MRR, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Przepis ten odwołuje się do programów realizowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 u.f.p., tj. niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA).

W niniejszej sprawie zaś są to środki przekazane w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 tj. środki europejskie w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 u.f.p.

Na powyższą decyzję Gmina [...] pismem z dnia 26 maja 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oceniając wydaną w sprawie decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014r. uznał ją za zgodną z prawem.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Za kwestę sporną Sąd uznał natomiast ustalenie, czy orzekające w sprawie organy administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły skarżącej Gminie [...] odsetki z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki wypłaconej z tytułu realizacji umowy o finansowanie projektu z udziałem środków europejskich.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w u.f.p. Instytucja zarządzająca na podstawie porozumienia - może powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów projektów lub zadań, o których mowa w u.f.p. (art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r.). Instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca, na podstawie porozumienia lub umowy może powierzyć realizację zadań - Instytucji Wdrażającej, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków wskazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w u.f.p. (art. 32 ust. 1 u.z.p.p.r.).

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wskazał otwarty katalog zadań, które mogą być powierzone instytucji pośredniczącej lub instytucji wdrażającej, przy czym w przepisach tych wskazane zostało uprawnienie do wydawania decyzji o zwrocie środków wskazanych na realizację m.in. programów.

Sąd stwierdził, że instytucje pośredniczące lub instytucje wdrażające mogą wykonywać wszystkie zadania, które związane są z realizacją programu operacyjnego, i które na zasadach przewidzianych w ww. przepisach u.z.p.p.r. zostały im powierzone.

Zgodnie z art. 189 ust. 3 u.f.p., w przypadku nie złożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność.

Obowiązek składania przez beneficjentów wniosku o płatność w zakresie środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych im na realizację Projektu, jest związany z realizacją programu operacyjnego. Zatem uzasadnione jest powierzenie instytucjom pośredniczącym lub instytucjom wdrażającym zadań związanych z określaniem przez te instytucje sankcji w przypadku ewentualnego naruszenia przez Beneficjentów obowiązków w ww. zakresie. Niesporne jest, iż Gmina [...] w dniu 26 lipca 2012 r. otrzymała zaliczkę w wysokości 5.000.000 zł, którą rozliczyła w następujący sposób:

1. - we wniosku o płatność nr [...], złożonym w dniu 15 października 2012 r. rozliczyła kwotę w wysokości 2.126.445,53 zł (gdzie łączna kwota wydatków kwalifikowanych rozliczających zaliczkę stanowiła 2.078.573,34 zł),
2. - w dniu 17 października 2012 r. dokonała zwrotu niewykorzystanej części zaliczki w kwocie 1 899.84,23 zł,
3. - we wniosku o płatność nr [...], złożonym w dniu 9 listopada 2012 r,, rozliczyła kwotę w wysokości 1.579.822,71 zł (gdzie łączna kwota wydatków kwalifikowalnych, rozliczających zaliczkę stanowiła 1.568.664,08 zł).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich przesądzające znaczenie dla ustalenia terminów i warunków rozliczenia zaliczki ma umowa o dofinansowanie.

Tym samym, termin i warunki rozliczenia zaliczki, zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR, określone są przede wszystkim w umowie o dofinansowanie. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie, w brzmieniu nadanym Aneksem nr 3 z dnia [...] lutego 2012 r., Beneficjent ma obowiązek rozliczenia udzielonego mu dofinansowania w formie zaliczki w terminie 90 dni od dnia jej otrzymania. Termin na rozliczenie zaliczki - zarówno poprzez złożenie wniosku o płatność zawierającego wydatki kwalifikowane na odpowiednią kwotę, jak również poprzez zwrot niewykorzystanej części zaliczki określony w umowie o dofinansowanie jest terminem, którego przekroczenie powoduje konieczność naliczenia Beneficjentowi odsetek. Aby zatem całkowicie rozliczyć zaliczkę, beneficjent był obowiązany w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, tj. 90 dni, liczonym od dnia otrzymania zaliczki złożyć do organu I instancji wniosek o płatność, w którym wykazano by wydatki kwalifikowalne o wartości pozwalającej na rozliczenie przekazanej kwoty zaliczki przy uwzględnieniu stopy dofinansowania projektu lub w tym terminie zwrócić niewykorzystaną część zaliczki.

Jak wskazano to powyżej beneficjent rozliczył w terminie jedynie część otrzymanych zaliczek. Natomiast pozostała do rozliczenia część zaliczki w kwocie

71. zł, gdzie łączna kwota wydatków kwalifikowalnych, rozliczających zaliczkę stanowiła 1.568.664,08 zł została przez beneficjenta wykorzystana i rozliczona po terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie poprzez złożenie wniosku o płatność dopiero w dniu 9 listopada 2012 r.

Źródłem powstania zobowiązania, polegającego na zapłacie odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p. jest zatem zaistnienie zdarzenia polegającego na nierozliczeniu zaliczki w sposób przewidziany w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie warunków i trybu udzielania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich w terminie przewidzianym w umowie o dofinansowanie. Zatem rozliczenie zaliczki następuje poprzez wykazanie wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność składanych w terminach wskazanych w umowie lub na zwrocie zaliczki na rachunek.

Termin na rozliczenie zaliczki określony w umowie o dofinansowanie jest terminem nadrzędnym w stosunku do terminów wynikających z ogólnych zasad sprawozdawczości. Również z samych wytycznych w zakresie sprawozdawczości POIŚ (pkt 2.2.1) wynika, że obowiązki beneficjenta w zakresie sprawozdawczości określa umowa lub decyzja o dofinasowaniu.

Zobowiązanie z tytułu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. powstaje na skutek wystąpienia przesłanek określonych w treści tego przepisu.

W związku z tym, źródłem powstania przedmiotowego zobowiązania będzie zaistnienie zdarzenia polegającego na nierozliczenlu zaliczki w sposób określony w § 5 rozporządzenia MRR, w terminach wskazanych w umowie o dofinansowanie. W ww. przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p. istnieje, bowiem obowiązek naliczenia odsetek poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Potwierdzenie powyższego stanowiska stanowi również nowelizacja art. 189 ust 3a i 3 b u.f.p. dokonana z dniem 8 kwietnia 2014 r.

Wobec skorygowanej przez organ odwoławczy błędnej podstawy decyzji organu I instancji brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Sąd nie podzielił również pozostałych wskazanych, w skardze zarzutów naruszenia zasad procedury administracyjnej określonych w art. 6 i 77 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zapoznał się z przekazaną dokumentacją w sprawie, rozpatrzył cały materiał w sprawie i przedstawił, jakie na tej podstawie poczynił ustalenia oraz jakimi przesłankami kierował się, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wydając decyzję, organ zachował również zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego jak i prawa materialnego - art. 189 ust 3 u.f.p. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 §3 kpa.

Powyższy wyrok skargą kasacyjną zaskarżyła Gmina [...], która zarzuciła mu:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189 ust. 3 u.f.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w brzmieniu sprzed nowelizacji z 8 kwietnia 2014 r. (przed dodaniem ust. 3a 3e w art. 189 u.f.p.) przepis ten mógł stanowić samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu odsetek, podczas gdy podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji o zapłacie odsetek, jak również zaliczenie ich do kategorii niepodatkowych należności budżetowych, nastąpiło dopiero przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poza. 379), a więc po dacie wydania zaskarżonej decyzji organu administracyjnego;
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust 1 pkt 15, art. 27 ust. 1 pkt 6a, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęcie, że uprawnienie do dochodzenia odsetek naliczanych na podstawie z art. 189 ust. 3 u.f.p. nadane Instytucji Wdrażającej było skuteczne w sytuacji, kiedy de lege lata (przed dodaniem ust. 3a-3e w art. 189 u.f.p.) nie znajdowało podstawy ani w przepisach ustawy o finansach publicznych, ani w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
3. 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie zasady legalizmu w postaci nieuwzględnienia zmiany prawa, o której mowa w zarzucie 1, jak również niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że brak zaliczenia "Wytycznych w zakresie Sprawozdawczości" do materiału dowodowego nie był istotny dla wyniku postępowania;
4. 4) art. 145 § 4 p.p.s.a, przez mające istotny wpływ na wynik sprawy zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia w części dotyczącej wpływu przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poza. 379) na istnienie podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji albo jej brak;
5. 5) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez mające istotny wpływ na wynik sprawy zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, kiedy postępowanie ujawniło naruszenie prawa materialnego i innych przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a w przypadku stwierdzenia tylko naruszenia prawa materialnego - również o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Dodać też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz. 1). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega więc na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca wyżej wskazanym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba stwierdzić, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania określone w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwie.

Zupełnie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 4 p.p.s.a., gdyż przepis art. 145 nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako § 4. Z tego też względu Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia nieistniejącego przepisu prawa. Być może zamiarem autora skargi kasacyjnej było przywołanie art. 141 § 4 p.p.s.a. jednakże powtórzyć raz jeszcze trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako Sąd kasacyjny, nie jest jednak uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).

Naruszenie przepisów art. 145 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zostało ograniczone do wskazania tych przepisów, które odnoszą się do uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera w sobie trzy różne sytuacje (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i prawidłowe sformułowanie zarzutu kasacyjnego wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, którego naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Stwierdzić bowiem należy, że w myśl ugruntowanego już w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego poglądu wymieniony przepis nie może samodzielnie tworzyć podstawy zaskarżenia, ponieważ odwołuje się on do naruszenia prawa, które autor skargi kasacyjnej powinien wskazać. Dopiero bowiem wykazanie faktu naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego daje sądowi podstawę do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji czy postanowienia.

Natomiast zarzut sformułowany w pkt 2 osnowy skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie został powiązany z żadnym przepisem procedury sądowoadministracyjnej, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa procesowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe, a nie akt administracyjny, zatem również podstawa skargi powinna odnosić się do postępowania, które doprowadziło do wydania tego orzeczenia.

Nieprecyzyjne postawienie w tej części zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego oceny.

Skoro więc w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wskazała żadnego konkretnego przepisu naruszonego - jej zdaniem - przez Sąd I instancji, to skarga kasacyjna nie mogła wywołać zamierzonego skutku.

Żaden z powołanych przepisów, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie doprowadził do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji, a nawet takiej próby nie podejmował. Wobec tego, za miarodajne należy przyjąć te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, oznaczone w petitum skargi nr 1 i 2.

Analiza pierwszego z nich wskazuje, iż autor środka odwoławczego upatruje wadliwości zastosowania art. 189 ust. 3 u.f.p. względem ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Należy w związku z tym zauważyć, że w art. 189 ust. 3 u.f.p. ustawodawca stwierdził, iż w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie zaliczek, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Przepis ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jasny i klarowny. Przewiduje obowiązek uiszczenia odsetek w - co do zasady dwóch rodzajowych sytuacjach, tj. beneficjent spóźnił się ze złożeniem wniosku o płatność lub też złożył go w terminie, jednakże nie rozliczył wymaganej (procentowo) kwoty zaliczki.

Oczywiście w sprawie może zaistnieć również swoisty zbieg tych podstaw bowiem beneficjent może złożyć wniosek po terminie i jednocześnie nie rozliczyć w wymaganej części przekazanej mu zaliczki. W takim przypadku odsetki będą liczone od innej kwoty i w innym przedziale czasowym dla sytuacji złożenia wniosku po terminie, od innej zaś kwoty i przedziału czasowego dla nierozliczenia zaliczki w wymaganej procentowo kwocie (do czasu wywiązania się z obowiązku rozliczenia). Wobec czego zarzut skargi kasacyjnego zmierzający do przyjęcia, że w stanie prawym obowiązującym przed dniem sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 201, poz. 379) brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu odsetek. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącą kasacyjnie Gminę powodowałoby brak realnego narzędzia dyscyplinującego beneficjentów w terminowym rozliczaniu zaliczek, a przede wszystkim w wykonaniu zaciągniętych zobowiązań, co najmniej współfinansowanych ze środków publicznych.

NSA zauważa, iż w ramach wsparcia ze środków unijnych realizowane mają być projekty o wartościowym znaczeniu tak dla beneficjentów jak i państwa. Strona podpisująca umowę o dofinansowanie projektu zaciąga zatem określone nią zobowiązania, w szczególności poddaje się kontroli instytucji odpowiedzialnej za prawidłowe rozdysponowywanie środków publicznych i zobowiązuje się terminowo rozliczyć przekazane jej wsparcie. W projektach unijnych chodzi zatem o to, by przez stymulowanie finansowe danego podmiotu osiągnąć założony w zaakceptowanym projekcie efekt. Należy pamiętać, iż pula środków finansowych na wspieranie projektów ma ograniczony zakres, zatem istotne jest aby trafiły one do podmiotów, które gwarantują ich najpełniejsze wykorzystanie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 26 ust 1 pkt 15, art. 27 ust. 1 pkt 6a, art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że instytucje pośredniczące lub instytucje wdrażające mogą wykonywać wszystkie zadania, które związane są z realizacją programu operacyjnego i które na zasadach przewidzianych w ww. przepisach u.z.p.p.r. zostały im powierzone. Wbrew skarżącej kasacyjnie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy obowiązujące przed dniem 8 kwietnia 2014r. nadawały jednostce wdrażającej - Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] - uprawnienie do dochodzenia odsetek naliczanych na podstawie z art. 189 ust. 3 u.f.p.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w u.f.p. Instytucja zarządzająca na podstawie porozumienia - może powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów projektów lub zadań, o których mowa w u.f.p. (art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r.). Instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca, na podstawie porozumienia lub umowy może powierzyć realizację zadań - Instytucji Wdrażającej, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków wskazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w u.f.p. (art. 32 ust. 1 u.z.p.p.r.). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że katalog zadań, które mogą być powierzone instytucji pośredniczącej lub instytucji wdrażającej, jest otwarty.

Zauważyć należy, że wśród uprawnień w przepisach tych wskazane zostało uprawnienie do wydawania decyzji o zwrocie środków wskazanych na realizację m.in. programów, co należy rozumieć szeroko jako możliwość dochodzenia również odsetek z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki, wypłaconej w ramach realizacji umowy o dofinansowanie z udziałem środków europejskich.

W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.