Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 21 września 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 759/10 oddalił skargę K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. z [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
K. G. 28 maja 2007 r. wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Powierzchnia gruntów rolnych przyjętych przez organ pierwszej instancji do rozpatrzenia na podstawie złożonego wniosku wynosiła 1 546,03 ha, natomiast powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych i rozpatrzonych w ramach płatności do roślin energetycznych wynosiła 103,96 ha.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 403 071,53 zł na okres trzech kolejnych lat oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożył sankcję w wysokości 14 895,68 zł, z uwagi na nieprawidłową deklarację powierzchni gruntów we wniosku oraz nieutrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. W uzasadnieniu stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania podjęte zostały czynności w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, w tym przeprowadzono kontrole administracyjne, również na miejscu. Podjęte działania pozwoliły na ustalenie poważnych rozbieżności pomiędzy danymi znajdującymi się w systemie map cyfrowych terenów, a oświadczeniami składanymi przez beneficjenta, dlatego dokonano pomniejszeń powierzchni części działek rolnych.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. powołując się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...) (Dz.U.UE.L.2003.270.1) oraz art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - Szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (...) (Dz.U.UE.L.2004.141.18), wskazał, że warunkiem koniecznym do uzyskania płatności jest faktyczne użytkowanie danego gruntu, jako gruntu ornego, łąki, pastwiska czy sadu. Ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do danej płatności jest zatem warunkiem jej przyznania.
Sąd stwierdził, że podstawą zaskarżonej decyzji było ustalenie organu, dokonane w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, a także kontroli administracyjnej przeprowadzonej z uwzględnieniem wniosków i oświadczeń skarżącej, przedstawionej przez nią i zgromadzoną przez organy dokumentacji, w szczególności oświadczenia właściciela spornych nieruchomości – R. w P., wskazujące na duże przedeklarowanie obszarów zgłoszonych przez skarżącą do płatności. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły powyższe wyniki kontroli, jako miarodajne dla dokonania ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ich, jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów.
Sąd stwierdził, że z ustaleń raportu z czynności kontrolnych, potwierdzonych dokumentacją zdjęciową wynika, iż większość działek zgłoszonych do płatności znajduje się pod wodą, a pozostałe tereny nie są i nie były użytkowane rolniczo. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest prawdą, że właściciel działek – R. w P. potwierdził, że w 2004 r. tereny te utrzymane były w dobrej kulturze rolnej. Z pism właściciela wynika jedynie, że skarżąca została zobowiązana, na mocy zawartej umowy dzierżawy, do pielęgnowania tych terenów, są one bowiem terenem rezerwatu, objętym programem Natura 2000. W żadnym wypadku nie jest to jednak jednoznaczne z tym, jakoby w chwili zawarcia umowy działki utrzymane były w dobrej kulturze rolnej.
Sąd podzielił również stanowisko organu, że zgromadzony w sprawie materiał nie potwierdził jakoby zalanie terenu nastąpiło na skutek działania siły wyższej. Działki zgłoszone do płatności obejmują tereny zalewów i zbiornika retencyjnego, a więc ze swej istoty funkcjonują w ten sposób, że gromadzą wodę w okresach wzmożonych opadów. Skarżąca wiedzę tę posiadała zarówno w momencie objęcia terenów w dzierżawę, jak i w chwili zgłaszania wniosku o dopłaty. Przesądza to, zdaniem Sądu, o słusznym zakwalifikowaniu działania skarżącej, jako "celowa niezgodność".
Sąd stwierdził, że osoby dokonujące kontroli na miejscu posiadały odpowiednie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, których numery zostały wpisane; stosowane przez nich urządzenia pomiarowe, w postaci GPS, miały odpowiednie certyfikaty i zaświadczenia pozwalające na wykonywanie kontroli obszarowych. Sąd zauważył również, iż skarżąca skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych, które zostały rozpoznane.
Dodatkowo Sąd wskazał, że powierzchnia ewidencyjna działki nie musi pokrywać się z powierzchnią faktycznie użytkowaną (uprawianą) i w razie rozbieżności decydujący na gruncie postępowania w przedmiocie płatności jest rzeczywisty obszar gruntu, na którym prowadzona jest określona uprawa, ustalony zgodnie z wynikami kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.
W tym stanie sprawy Sąd uznał skargę za bezzasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa).
K. G. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w toku prowadzonego postępowania, jak też wydając kwestionowaną decyzję nie przeprowadził wszystkich istotnych czynności pozwalających na ustalenie w 2009 r. stanu upraw w 2007 r., pominął dowody w postaci pism uzyskanych w toku postępowania, pominął specyfikę prowadzonych upraw i miejsce ich prowadzenia, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowego rozstrzygnięcia istoty sprawy i oceny dowodów;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 7 ustawy o płatnościach, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w toku prowadzonego postępowania uznał, iż w przedmiotowej sytuacji nie zachodzą przesłanki określone we wskazanym przepisie, a warunkujące przyznanie jednolitej płatności obszarowej na wnioskowane tereny, podczas gdy w rzeczywistości okoliczności takie mają miejsce;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 40 i art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki dotyczące uznania obszarów użytków rolnych, jako kwalifikujących się do objęcia systemem jednolitej płatności obszarowej, oraz że tereny objęte dopłatą zostały zalane na skutek działania siły wyższej, podczas gdy w rzeczywistości przesłanki takie występują;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 30 ust. 4, art. 66 i art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ustalił powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności w oparciu o błędne ustalenia przeprowadzonej kontroli i pominął inne istotne dowody wskazywane przez stronę, błędnie ustalił, iż niezgodność obszarowa wynika z zaniedbania po stronie skarżącej, oraz że wniosek strony nie był poprawny pod względem faktycznym;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uznał błędnie, iż występujące na zgłoszonych do płatności obszarowych terenach zadrzewienia i zakrzaczenia uniemożliwiają prowadzenie działalności rolniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyrażona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji może być kontrolowany tylko pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, której w sprawie się nie dopatrzono.
Strona skarżąca w petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie określonych przepisów opiera się na art. 174 pkt 2 ppsa. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże w punktach 2 - 5 zarzuca Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w powiązaniu z przepisami ustawy o płatnościach i odpowiednich rozporządzeń krajowych i unijnych. Wynika z tego, że strona skarżąca zarzuca również naruszenie przepisów prawa materialnego, gdy jednocześnie w uzasadnieniu środka prawnego kwestionuje tylko poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, publ. w ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz.68 i z 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, publ. tamże pod poz. 67).
Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania wskazywanych przepisów, a tym bardziej zarzutów tych nie uzasadnia.
Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wielokrotnie w orzecznictwie NSA podkreślano, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Uwzględniając zatem treść powołanego przepisu stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien więc zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazany w skardze kasacyjnej uniemożliwia ich ocenę, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny prowadzi postępowanie w ściśle zamkniętych zarzutami skargi kasacyjnej granicach. Brak ich zakreślenia nie oznacza, iż Sąd ten przeprowadzi pełną kontrolę postępowania zarówno organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji.
Oparcie środka prawnego na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa, a więc na mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, strona skarżąca uzasadniła naruszeniem przez organy administracji publicznej, a zatem nie przez Sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, niektórych zasad postępowania określonych w kpa (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80). Brak nawet ogólnikowego przywołania takiego przepisu jak art. 141 § 4 ppsa prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie kwestionuje przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy.
Rozpoznając tak sprecyzowane zarzuty zauważyć należy, że pozycja procesowa strony w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich jest kształtowana przez przepisy kpa, z uwzględnieniem regulacji szczególnych. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Taka odmienna od zasad wynikających z kpa regulacja zawarta jest w kolejnych ustępach art. 3 ustawy o płatnościach. I tak, zgodnie z ust. 2 w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej (...) organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.
Z kolei w myśl ust. 3 strony oraz inne podmioty uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wyłączają one nie tylko stosowanie art. 81 kpa, co wprost z nich wynika, ale także art. 77 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organ wywiązał się z obowiązku nałożonego w omawianym przepisie, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11; wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1179/11; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, autor skargi kasacyjnej w istocie skoncentrował się na polemice ze stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia ustaleniami faktycznymi, jednocześnie nie podważając trafności tych ustaleń, a także nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi przepisami a ich wpływem na wynik postępowania.
Z akt sprawy wynika, że strona miała zapewniony czynny udział w całym postępowaniu, była informowana o stawianych jej zarzutach w trakcie postępowania, przedkładała dodatkowe pisma. Ponadto większość dowodów, w oparciu o które organ rozstrzygał sprawę, była przedkładana przez samą skarżącą. Zasadnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy był wyczerpujący i nie pozwalał na wydanie decyzji o odmiennej treści jak w rozstrzygnięciu organu. Stosownie do treści statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów na gruncie postępowania administracyjnego przepisu art. 80 kpa, organ ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta powinna być zgodna z wymogami wiedzy, doświadczenia i logiki. Zasada ta ogranicza zakres oceny organu administracji do tych dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania dowodowego.
Taka ocena zebranego materiału dowodowego, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, dokonana została w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów, w tym także w zakresie eksponowanej przez stronę kwestii zalania terenu na skutek działania siły wyższej. Brak było również podstaw do zarzucenia organom jakiegokolwiek wadliwego działania, które miałoby podważać zaufanie do organu państwa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.