Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 18 marca 2016 r., VI SA/Wa 1781/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ [...] kwietnia 2012 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: pobrania materiału z szyjki macicy do przesiewowego badania cytologicznego na terenie miasta J., w okresie obowiązywania umowy od [...] września 2012 r. do [...] czerwca 2015 r.
Do niniejszego postępowania złożonych zostało 7 ofert. Z protokołu z posiedzenia Komisji konkursowej w części jawnej, z [...] lipca 2012 r. wynika, iż 7 ofert, w tym skarżącego, zostały przyjęte do dalszego postępowania. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania, wynikało, iż oferta skarżącego zajęła 6 pozycję, uzyskując łącznie 48,265 punktów oceny.
Następnie Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Komisja konkursowa [...] lipca 2012 r. sporządziła ranking końcowy ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Oferta skarżącego zajęła w rankingu końcowym 6 pozycję. Skarżący uzyskał łącznie 48, 265 punktów oceny, w tym w ramach kryterium kompleksowości 0,000 punktów oceny, kryterium jakości 26,932 punktów oceny, w ramach kryterium dostępności 11,333 punktów oceny oraz w ramach kryterium ceny 10 punktów oceny. Protokołem z posiedzenia Komisji konkursowej w części niejawnej z [...] lipca 2012 r. Komisja wybrała 5 ofert; Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez skarżącego, ze względu na wykorzystanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.
W dniu [...] lipca 2012 r. do oddziału wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie wniesione przez skarżącego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Decyzją z [...] października 2012 r. dyrektor oddziału oddalił odwołanie.
Prezes NFZ, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego, decyzją z [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję dyrektora Oddziału Wojewódzkiego. Rozpoznając skargę A. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 września 2013 r., VI SA/Wa 1340/13, uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie prowadząc postępowanie, prezes NFZ decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję dyrektora dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji; wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a
Decyzją z [...] marca 2015 r. dyrektor dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ponownie oddalił odwołanie skarżącego. Rozpoznając odwołanie skarżącego, prezes NFZ wymienioną na wstępie decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uwzględniając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 18 marca 2016 r., VI SA/Wa 1781/15 WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z [...] maja 2015 r. narusza przepisy prawa. Sąd I instancji podkreślił, że w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 25 listopada 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1340/13, którym została uchylona decyzja prezesa NFZ z [...] lutego 2013 r., sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez prezesa NFZ, który, rozstrzygając odwołanie strony skarżącej od decyzji dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję na podstawie której - powołując się m.in. na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił ww. decyzję dyrektora z [...] października 2012 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sąd I instancji uznał, w związku z brzmieniem art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, że powyższe rozstrzygnięcie z [...] lutego 2014 r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ pierwszej instancji. Zaznaczył, że takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w kilku swoich orzeczeniach, między innymi w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, czy też w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez NSA w ww. wyrokach, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie dowołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, przy czym taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ, które wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.
Dalej wskazał, że podobnie stwierdził NSA w wyroku z 6 marca 2013 r., II GSK 1163/12 w odniesieniu do stosowania przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a więc po uchyleniu decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ pierwszej instancji.
Sąd I instancji podkreślił, że zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 2 K.p.a., gdyż przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).
WSA ocenił, że uwzględnienie odwołania przez prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania, prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy, co w konsekwencji mogłoby w wielu przypadkach utrudnić realizację świadczeń zdrowotnych, z ewidentną szkodą dla pacjentów. Obecnie rozpatrywanie przez Prezesa NFZ odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe.
Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł prezes NFZ, zaskarżając wyrok w całości i wskazując, jako podstawy skargi kasacyjnej:
- I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
- 1) naruszenia przez organ Funduszu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i błędne przyjęcie, że:
- - zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach oraz brak zastrzeżenia o stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego w tym przepisie, wywołuje zawsze skutek kasacyjny co do rozstrzygnięcia konkursu, wobec czego organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione;
- - podczas gdy brak w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach klauzuli "lex specialis", nie stoi na przeszkodzie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie, w tym art. 138 § 2 K.p.a. ze skutkiem kasacyjnym co do postępowania, o ile zachodzi konieczność wyeliminowania błędów postępowania administracyjnego przed organem I instancji, które organ ten powinien samodzielnie sanować po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
- II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że Prezes Funduszu jako organ II instancji nie ma podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a jedynie może odwołanie strony uwzględnić albo nie uwzględnić, a jeśli uwzględni i wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to będzie to rozstrzygnięcie zawsze ze skutkiem kasacyjnym i na podstawie takiej wykładni organ I instancji zawsze będzie miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji zasadniczo odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, bowiem ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszeń prawa, daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przed organami. Z uwagi jednak na treść zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnym będzie ich łączne rozpoznanie.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wykonując funkcję administracji publicznej, naruszył przyznane mu ustawowo kompetencje poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję dyrektora Oddziału oraz nakazanie ponownego rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wyjaśni charakter i właściwość postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 tej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach).
Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl art. 154 ust. 6 i ust. 7 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.
Przenosząc te przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przez organ odwoławczy - Prezesa NFZ, przy rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego skarżącego, przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednoznaczne brzmienie powołanego przepisu wyklucza zasadność twierdzenia Prezesa NFZ, że zawarty w nim zwrot "uwzględnienie odwołania" nie dotyczy sytuacji, w której decyzja oddalająca odwołanie wydana w pierwszej instancji zostaje uchylona wyłącznie z przyczyn procesowych. W art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ustawodawca nie dokonał rozróżnienia podstaw prawnych uwzględnienia odwołania, ze względu na skutek, jaki miałoby wywoływać tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Bez względu zatem na przyczyny, dla których doszło do uchylenia decyzji oddalającej odwołanie jednego z uczestników konkursu ofert, następuje skutek w postaci ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W żadnym natomiast przypadku nie jest dopuszczalne, aby na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji dochodziło do ponownego rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest skuteczna podjęta w skardze kasacyjnej próba wykazania, że art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w takiej relacji do art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, która nie wyklucza możliwości jego stosowania wprost w postępowaniach regulowanych ustawą o świadczeniach, a konsekwencje tego sposobu jego stosowania dla rezultatu postępowania (administracyjnego) pełniącego funkcję kontrolną wobec wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie wywołują skutku wymienionego w przywołanym przepisie ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania (por. np. wyroki NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1402/15, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2167/15, z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 254/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, z 6 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1199/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko przyjęte w skardze kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o świadczeniach i przeczy istocie regulowanego wspomnianą ustawą postępowania inicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W świetle dotychczasowych rozważań należy uznać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).