Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej WSA w W lub Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2957/15 odrzucił skargę B S (dalej: Skarżący) na oświadczenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w przedmiocie potrącenia należności wynikających z decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B P z dnia [...] października 2014 r. ustalono kwotę nienależnie pobranych przez B S płatności rolnośrodowiskowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji.
W dniach [...] marca 2015 r. oraz [...] marca 2015 r. Prezes Agencji wydał oświadczenia o potrąceniu należności wynikających z wymienionych decyzji ze zobowiązania ARiMR wobec B S, wynikającego z dwóch decyzji z dnia [...] marca 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych.
Powyższe oświadczenia, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, B S zaskarżył do WSA w W. Sądu I instancji odrzucając skargę stwierdził, że czynność potrącenia należności nie mieści się w granicach wyznaczonych przez treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
Kwestia sporna w sprawie dotyczy wypłaty środków na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy rolnośrodowiskowej. Wypłata taka stanowi czynność materialnotechniczną, nie wynikającą bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz będącą realizacją konkretnej decyzji przyznającej uprawnienie. Jest czynnością wykonawczą, podejmowaną w związku z wydaną decyzją i innymi decyzjami, zgodnie z ich treścią. Wypłata środków finansowych nie jest zatem czynnością z zakresu działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, analogicznie należy potraktować realizację przez ARiMR uprawnienia przewidzianego w art. 31 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), dalej: u.o.a. Kwestia ta pozostaje w zakresie wykonania ostatecznych decyzji.
B S zaskarżył postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1. Prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.o.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że oświadczenia o potrąceniu należności wynikających z programu rolnośrodowiskowego złożone przez Prezesa ARiMR są jedynie czynnościami materialno-technicznymi niepodlegającymi kontroli sądowoadministracyjnej, w sytuacji gdy przedmiotowe oświadczenia są czynnościami prawnymi kształtującymi nową sytuację prawną, której skutkiem jest umorzenie należności przysługujących skarżącemu z programu rolnośrodowiskowego;
- 2. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez błędne jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone skargą oświadczenia Prezesa ARiMR nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji gdy oświadczenia te są czynnościami prawnymi wydanymi przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z zakresu prawa administracyjnego, nie mają one charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, są skierowane do indywidualnego podmiotu, jakim jest skarżący i dotyczą jego uprawnień wynikających z przepisów prawa, ponieważ skutkują tym, że ARiMR nie ma obowiązku wypłaty na rzecz skarżącego należnych jemu kwot z programu rolnośrodowiskowego, a zatem podlegają one kontroli sądowoadministracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna B S stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzuty na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych, gdyż kontrola poprawności stosowania prawa materialnego może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami prawa albo nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest jej zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., polegający na uznaniu, że oświadczenie Prezesa ARiMR o potrąceniu należności w łącznej wysokości 26.084,08 zł nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie jako podstawę zarzutu uczynił naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie pkt 3 jak wskazał w petitum skargi. W ocenie NSA pisemne oświadczenie, które na podstawie art. 31 ust. 3 u.a.r. skutkuje potrąceniem nienależnie pobranych środków lub pobranych w nadmiernej wysokości, nie mieści się w pojęciu czynności, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ocena charakteru oświadczenia o potrąceniu dokonana przez Sąd I instancji odpowiada prawu i zasługuje na aprobatę. Słusznie podniósł Sąd I instancji, że elementem przesadzającym o niemożności zaliczenia oświadczenia o potrąceniu do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że oświadczenie takie jest ściśle związane z wykonaniem decyzji administracyjnej, a więc odnosi się do sytuacji konkretnego adresata.
Bez wątpienia akty lub czynności o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą mieć charakter publicznoprawny, ale także muszą wynikać z prawa powszechnie obowiązującego oraz, co do zasady, powinny to być działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. W orzecznictwie przyjęto, że czynność w rozumieniu wskazanego przepisu, to czynność materialno-techniczna (zob. postanowienie NSA z dnia 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, OSP 1999, z. 2, poz. 25).
W kontekście tych ustaleń oświadczenie o potrąceniu z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie nie jest czynnością materialno-techniczną, co wprost wynika z treści art. 31 ust. 3 u.a.r., skoro ustawa stanowi, że jest to oświadczenie. Oświadczenia nie są czynnościami, gdyż są aktem "woli" organu zmaterializowanym w formie pisemnej. Z tego powodu nie można oświadczenia o potrąceniu traktować jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mimo że można przyjąć, że jest ono składane w ramach prawa publicznego oraz że znajduje oparcie w prawie powszechnie obowiązującym. Jednak te dwie cechy, wobec braku techniczno-materialnego charakteru, nie dają podstaw do przyjęcia, że oświadczenie o potrąceniu na podstawie art. 31 ust. 3 u.a.r. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W kontekście tych stwierdzeń Sąd II instancji uznał także nietrafność zarzutu wskazującego na naruszenie prawa materialnego, więc art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.a.r., gdyż oświadczenie o potrąceniu nie jest czynnością materialno-techniczną, chociaż skutkiem tego oświadczenia jest faktyczne potrącenie części wypłacanej należności.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. postanowiono jak na wstępie.