Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 297/15, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.
I
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
[A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca Spółka) na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2011 r. realizowała jako beneficjent projekt pt.: "[...]" (dalej: projekt) o wartości dofinansowania 1 159 181,43 zł. We wniosku o dofinansowanie określono, że projekt będzie realizowany od 2 stycznia 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r.
W wyniku przeprowadzonej w dniach 15 – 17 kwietnia 2012 r. kontroli projektu Marszałek Województwa [B.] (Instytucja Pośrednicząca) ustalił, że beneficjent wypłacał ryczałtowo wynagrodzenie w wysokości 13.500,00 zł miesięcznie (przez 16 miesięcy) z tytułu prowadzenia usług księgowych dla 15 organizacji pozarządowych (NGO), podczas gdy powinien wypłacać ww. wynagrodzenie jedynie w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca 2012 r. za 9 NGO.
Decyzją z [...] maja 2014 r. Marszałek Województwa [B.] zobowiązał Spółkę do zwrotu części dofinansowania, tj. środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości: 18 140,76 zł – kwoty wydatków niekwalifikowalnych, od której nie naliczono odsetek oraz 30 234,60 zł – kwoty stanowiącej nieprawidłowość wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.
Orzekając na skutek odwołania Spółki decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (Instytucja Zarządzająca) uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł o zwrocie kwoty 48 375,36 zł wraz z odsetkami – od całej kwoty – w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Organ odwoławczy wskazał, że beneficjent w ramach realizowanego projektu zawarł w dniu 12 marca 2012 r. z [C.] Sp. z o.o. umowę zlecenia, przedmiotem której była obsługa księgowa 15 NGO – na podstawie odrębnych umów z tymi podmiotami. Jak wynika z akt sprawy Spółka wydatkowała środki na obsługę księgową 15 organizacji, podczas gdy w trakcie kontroli przedłożyła tylko 9 umów na taką usługę. Organ drugiej instancji stwierdził, że 6 podmiotów NGO nie korzystało z obsługi księgowej, co uzasadniało zakwestionowanie wydatków poniesionych z tego tytułu.
Za nieuzasadnione organ uznał wyjaśnienia, iż skarżąca nie może ponieść odpowiedzialności za fakt, że ostatecznie nie wszystkie NGO zdecydowały się na prowadzenie ksiąg rachunkowych przez zewnętrzne biuro rachunkowe. Stwierdził, że beneficjent otrzymując środki publiczne na realizację projektu powinien dochować szczególnej staranności w gospodarowaniu nimi i powinien był dołożyć szczególnej staranności i sformułować zapisy umowy z wykonawcą w ten sposób, aby zapłata była dokonywana za faktycznie wykonaną usługę.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 207 ust. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) w skrócie: u.f.p. i stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu środków dofinansowania, na podstawie procedury opisanej w art. 207 u.f.p., bez zobowiązania do zwrotu należnych odsetek. Pominięcie odsetek od kwoty 18 140,76 zł było niezgodne z przepisami i dlatego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zwrocie kwoty 48 375,36 wraz z odsetkami.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółka zaskarżyła decyzję w części, tj. w zakresie orzeczenia zwrotu wskazanej w niej kwoty jako środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 w zw. z art. 184 u.f.p., wraz z odsetkami wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bądź o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła m.in. naruszenie przepisów postępowania w związku z art. 207 u.f.p. oraz art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649) w skrócie: z.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę Spółki.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest prawidłowy i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. WSA przypomniał, że w toku kontroli stwierdzono, że część środków w ramach projektu została wydana z naruszeniem procedur, w wyniku czego Instytucja Pośrednicząca wydała w dniu 4 września 2013 r. zalecenia pokontrolne, w których zobowiązała beneficjenta do zwrotu określonych kwot, a następnie pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. wezwała do zwrotu kwoty 30 234,60 zł wraz z odsetkami oraz kwoty 18 140,76 zł (od której nie naliczono odsetek) w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponieważ Beneficjent nie dokonał zwrotu, pismem z dnia 26 marca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty określonej wezwaniem.
W ocenie WSA, przeprowadzona przez organ pierwszej instancji procedura jest zgodna z art. 207 u.f.p. Natomiast nie znajduje uzasadnienia w przepisach teza skarżącej, iż przed wydaniem decyzji w sprawie zwrotu środków, sprawa winna być rozpoznana przez sąd powszechny, który określi, czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 207 ust.1 u.f.p. Ustalenie, czy środki europejskie, o których mowa w art. 207 u.f.p., zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., czy też pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości nie jest sprawą cywilną i nie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny.
Następnie WSA wskazał, że art. 184 ust. 1 u.f.p. nakazuje do wydatkowania tych środków stosować procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu. Te "inne procedury" wymienione w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem oraz reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
W ocenie Sądu nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że otrzymane przez nią środki zostały użyte zgodnie z Wytycznymi. Prawidłowo za niekwalifikowane zostały uznane wydatki na wynagrodzenie biur rachunkowych w zakresie, w jakim 6 organizacji pozarządowych nie skorzystało z prowadzenia ksiąg rachunkowych przez te biura.
Za nieuzasadnione Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w rozpoznawanej sprawie decyzje zostały wydane na podstawie zgromadzonych dokumentów, które w pełni wyjaśniają stan sprawy i zostały prawidłowo ocenione przez organy orzekające, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. WSA stwierdził, że ocena kwalifikowalności wydatków należy do kompetencji organów orzekających w ramach postępowania w przedmiocie zwrotu środków, a wiadomości w tym zakresie nie są wiadomościami specjalnymi w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w skrócie: k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., WSA wskazał, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż treść wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego w niej przepisu u.f.p., a istnienie tej sprzeczności można dostrzec poprzez ich proste zestawienie, w związku z czym, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z przełamaniem zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się.
II
Skargę kasacyjną złożyła [A.] Sp. z o.o. w W. [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi – w oparciu o art. 188 p.p.s.a. – zaś w przypadku, kiedy Sąd dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, w oparciu o art. 185 p.p.s.a. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i uznanie, iż środki przekazane skarżącej na obsługę księgową zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami odnoszącymi się do wydatkowania środków unijnych;
- 2) prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, tj.:
- a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, niezauważenie, że organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwagi na niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, w szczególności dowodu z zeznań świadków – członków organizacji pozarządowych i biur rachunkowych na okoliczność zakresu współpracy organizacji pozarządowych z biurem rachunkowym, istnienia dowodów potwierdzających ich współpracę poprzez bezpodstawne uznanie wyłącznie pisemnych umów, bez weryfikacji innych dokumentów, takich jak np. karty spotkań,
- b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za wystarczające udowodnienie zakresu współpracy NGO z biurami rachunkowymi, gdzie organy oceniały wyłącznie pisemne umowy współpracy, z pominięciem zeznań świadków i przesłuchania strony, wyjaśniając istnienie pozostałych dowodów wskazujących na zakres współpracy biur z NGO,
- c) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuznanie przez Sąd, że organy nie poprowadziły postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie skarżącej do organów Państwa, z uwagi na uznanie braku konieczności wyjaśnienia przedmiotowej sprawy z przeprowadzeniem dowodów z zeznań świadków oraz opinią biegłego, uznanie, że biegły jest zbędny, ponieważ organy posiadają wystarczającą wiedzę, z pominięciem wiedzy i doświadczenia skarżącej,
- d) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak uznania, że organy nie wyjaśniły skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierowały się wydając zaskarżone decyzje, powołując się wyłącznie na posiadaną przez organy - rzekomo - wiedzę i doświadczenie w prowadzeniu kontroli projektów realizowanych przy wykorzystaniu środków unijnych, z pominięciem faktu, i w ślad za Ministrem, Sąd bez wyjaśnienia podstaw, uznał zasadność odmowy przeprowadzenia przez organ zawnioskowanych przez Skarżącą dowodów,
- e) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wadliwości prowadzonego przez organy postępowania dowodowego i nie dopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą (dowodów z zeznań świadków i przesłuchania strony oraz opinii biegłego), które z pewnością wyjaśniłyby kwestionowane okoliczności przez Skarżącą, odmiennie interpretowane przez organy, a dotyczące okoliczności istnienia i zakresu współpracy pomiędzy NGO a biurami rachunkowymi,
- f) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nadanie przewagi dowodowej dowodom z dokumentu, z pominięciem wszystkich innych, wnioskowanych przez skarżącą,
- g) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie przez Sąd możliwości i wręcz konieczności przeprowadzenia zaniedbanego przez Marszałka Województwa [B.] postępowania dowodowego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, kiedy nastąpiła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a które miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy,
- h) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony.
Minister Rozwoju (dawniej: Minister Infrastruktury i Rozwoju) w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.
Strona skarżąca kasacyjnie stawia zatem oba rodzaje zarzutów z art. 174 p.p.s.a., jednak czyni to w ten sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne łączne ich rozpoznanie.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd Sądu pierwszej instancji, że za niekwalifikowane należało uznać wydatki na wynagrodzenie biur rachunkowych w zakresie, w jakim 6 organizacji pozarządowych (NGO) nie skorzystało z prowadzenia ksiąg rachunkowych przez te biura. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważono, że wypłata wynagrodzenia za usługę, która nie była świadczona, nie może zostać uznana za wydatek racjonalny i efektywny, a dodatkowo nie spełnia także wymogu efektywnego zarządzania finansami. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, usługi polegającej na prowadzeniu ksiąg rachunkowych nie mogą zastąpić okazjonalnie udzielane porady z zakresu rachunkowości.
Także zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8 oraz art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Zarzuty te kasator połączył jednak z zarzutem naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Wskazany przepis mógłby zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów, niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13, publ.
CBOSA). Ze sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
Mając zatem na względzie przedstawioną powyżej argumentację stwierdzić trzeba, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, dokonana ocena została przeprowadzona bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Za nieusprawiedliwiony należy też uznać zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy winien być uzupełniony poprzez uzyskanie opinii biegłych oraz zeznania świadka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 136 k.p.a., który normuje zakres postępowania dowodowego, jakie może być przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego, określając ten zakres jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też argumentów dotyczących naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej. Nie można bowiem przyjąć w okolicznościach faktycznych sprawy, że dokonana przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie (zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji) nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tym samym nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., a także wskazanych w petitum skargi ksacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. stanowiącego zasadę nieorzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony. Przepis ten przewiduje bowiem wyjątek, gdyż jak wynika z jego treści organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że decyzja organu pierszej instancji naruszyła rażąco niebudzący wątpliwości przepis art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznbych, w konsekwencji prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego nie narusza przepisu art. 139 k.p.a.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając ją za bezzasadną.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz organu administracji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.