Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę A.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1–3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), nałożył na A.J. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.
W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że wymierzona kara pieniężna jest sankcją za wykonywanie przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii VII. W dniu 23 maja 2015 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości M. zatrzymano bowiem do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], będący w dyspozycji A.J. Pojazdem kierował P.S., który wykonywał przewóz drogowy piasku. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu (po odjęciu możliwych błędów pomiarowych) stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- – nacisk na podwójnej osi napędowej 29,25 t – przekroczenie o 10,25 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 53,95%),
- – rzeczywista masa całkowita pojazdu 43,2 t – przekroczenie o 11,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 35%).
Organ zaznaczył, że wielkość przekroczeń wymagała od przewoźnika posiadania zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych. Podczas kontroli w pojeździe nie było wymaganego zezwolenia kategorii VII.
A.J. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania.
Decyzją z [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 305), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że stwierdzone podczas kontroli przekroczenie dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej, jak i przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej należało zakwalifikować jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach i wymierzyć karę pieniężną z tego tytułu w wysokości 15 000 zł.
Organ odwoławczy wskazał, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku do ważenia pojazdów z dnia 10 lutego 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności odpowiednio do dnia 31 maja 2015 r. i 31 grudnia 2016 r. Organ wyjaśnił też, że procedura ważenia została dokonana zgodnie z instrukcją obsługi wag wydaną przez producenta.
Zdaniem organu odwoławczego, nie ma zatem podstaw do kwestionowania wyników ważenia pojazdu. Natomiast strona w trakcie prowadzonego postępowania nie wykazała, że dołożyła należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem, bądź w sposób jednoznaczny poświadczających brak wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń.
Odnosząc się do argumentu, że ustawodawca uregulował jedynie dopuszczalny nacisk dla pojedynczych osi napędowych, nie regulując dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, wskazał, że naciski osi wielokrotnych oraz dopuszczalne masy całkowite poszczególnych pojazdów (zespołów pojazdów) zostały uregulowane w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, toteż nie można przyjąć, że w tym zakresie brak jest stosownych przepisów, jak twierdzi strona.
Skargę na tę decyzję wniósł A.J.
Opisanym, na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca ogranicza ruch pojazdów lub zespołów pojazdów, których naciski osi wraz z ładunkiem oraz masa całkowita są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, wprowadzając w tym względzie konieczność uzyskania zezwolenia.
Odwołując się do art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 35a, art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że pojazd jest nienormatywny i brak jest wymaganego zezwolenia, organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną na podmiot wykonujący przejazd.
Sąd I instancji podkreślił, że wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków osi oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania.
Mając to na uwadze, Sąd I instancji uznał, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar. Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji, a odczytu wskazań dokonano w jego obecności, miejsce, w którym dokonano kontroli, legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów masy całkowitej i nacisków na osie. Pojazd został zważony jednokrotnie, bowiem kierowca nie wnosił o ponowne ważenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że strona ponosi odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnych parametrów kontrolowanego pojazdu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący nie poczynił żadnych czynności, aby upewnić się, czy doszło do przeciążenia pojazdu. Po załadunku pojazd nie był zważony, a jedynie w ten sposób można było sprawdzić, czy jest normatywny.
Odnośnie stosowania wag typu SAW 10C/II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ prawidłowo wyjaśnił stronie, że ze świadectwa legalizacji ww. wag wynika, iż są one zgodne z przepisami.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz.
23) Sąd I instancji uznał, że wagi typu SAW 10C/II mogą służyć do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i pomiaru nacisku osi na drogę. Zatem wagami tymi można było dokonać pomiarów w trakcie kontroli drogowej w niniejszej sprawie i brak jest podstaw do kwestionowania wyników ważenia pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnych norm jest odpowiedzialnością za skutek i ma charakter obiektywny. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na zasadzie winy, a zatem sam wynik ważenia, potwierdzający przekroczenia parametrów ustawowych, wystarcza do nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kar za przekroczenie dopuszczalnych parametrów nie podlega uznaniu administracyjnemu, co oznacza, że organ nie ma możliwości miarkowania ich wysokości.
Odnosząc się do zarzutu strony, że ustawodawca uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczych osi napędowych, nie określając w żaden sposób dopuszczalnego nacisku dla osi wielokrotnych, Sąd I instancji wskazał, że naciski osi wielokrotnych oraz dopuszczalne masy całkowite poszczególnych pojazdów (zespołów pojazdów) zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 305 ze zm.). Przewoźnik zajmujący się w sposób profesjonalny przewozem drogowym jest obowiązany znać obowiązujące regulacje, by w trakcie realizacji przewozów nie dochodziło do naruszeń dopuszczalnych norm w zakresie masy całkowitej pojazdu i nacisków na osie.
Sąd I instancji nie dopatrzył się zatem w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A.J. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na oddaleniu wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci mapy sytuacyjnej terenu budowy, w skład którego wchodziła droga, którą poruszał się pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], mimo iż okoliczność na jaką był on zgłaszany, tj. poruszania się przez tenże pojazd po terenie budowy miała istotny wpływ na wynik sprawy, a skarżący do momentu rozprawy nie mógł uzyskać tego dokumentu,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym zaaprobowaniu zastosowania niewłaściwych wag pomiarowych użytych do ważenia pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych, które to wagi nie posiadają homologacji do dokonywania pomiaru masy całkowitej pojazdów, a także nacisków osi wielokrotnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów, podnosząc m.in., że skontrolowany pojazd poruszał się po terenie budowy, przez co nie mogło być mowy o konieczności uzyskania zezwolenia.
Skarżący kasacyjnie zarzucał też, że okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione bowiem wagi użyte do pomiarów nie posiadały homologacji do pomiaru masy całkowitej oraz nacisków osi wielokrotnych.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Z opartej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez wymaganego prawem zezwolenia.
Skarżący kasacyjnie kwestionuje powyższą ocenę Sądu, podnosząc przede wszystkim wadliwość dokonanych ustaleń faktycznych co do wielkości pomiaru masy całkowitej i nacisku podwójnej osi napędowej kontrolowanego pojazdu.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz konfrontacja przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego z aktami sprawy administracyjnej załączonymi do akt sprawy pozwala stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jest uzasadniony.
Przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś zawarte w tych regulacjach normy jako zasadę przewidują poruszanie się po tych drogach wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicją pojazdu nienormatywnego, do której odsyła art. 4 pkt 25 u.d.p. jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
Pojazdy naruszające przewidziane dla nich dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne dopuszczone mogą zostać do ruchu jedynie na mocy odpowiedniego zezwolenia; jak stanowi art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.
Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną (art. 140aa ust. 1 p.r.d.). Wysokość kary pieniężnej określa art. 140ab p.r.d., przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), wynosi 15 000 zł. Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków.
Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (zob. H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna, w: System prawa administracyjnego, Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, 2 wydanie, Warszawa 2017).
Innymi słowy, ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji.
Powyższe uwagi służą podkreśleniu doniosłości i wagi poczynionych w trakcie kontroli drogowej i postępowania administracyjnego ustaleń w zakresie stanu faktycznego, którego ocena warunkuje nałożenie na podmiot kontrolowany kary pieniężnej na podstawie wskazanych przepisów.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
Wobec tego, że kontrolowanym pojazdem przewożony był piasek, niesporne jest że był to ładunek sypki, zatem dla przypisania skarżącemu sankcji za przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej, konieczne było prawidłowe ustalenie nie tylko wielkości tego nacisku ale też masy całkowitej kontrolowanego pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że skoro pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar, z której wynika, iż są one zgodne z przepisami to wagi te mogą służyć do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i pomiaru nacisku osi na drogę. Zatem wagami tymi można było dokonać pomiarów w trakcie kontroli drogowej w niniejszej sprawie i brak jest podstaw do kwestionowania wyników ważenia pojazdu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie nie zakwestionował legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z powodu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że problem związany z ustaleniem nacisku osi i masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C/II nie polega na wykazaniu, do czego te wagi mogą być użyte, lecz w jaki sposób należy je użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością). Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach, nie dają podstaw do przyjęcia, że można je używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (por. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1891/15, z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2337/16, z 5 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2345/16, z 12 października 2018 r.; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym tych wątpliwości nie wyjaśniają, co umknęło uwadze Sądu I instancji. Organ nie przedstawił dostatecznych dowodów wskazujących, że takie cząstkowe pomiary pozwalają w szczególności na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu.
Wbrew twierdzeniom organu, dostatecznym dowodem nie jest znajdująca się w aktach Instrukcja obsługi wag SAW/Seria II. Z instrukcji tej wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15 000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie – przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag – przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W uwagach zamieszczonych pod punktem 2.4 instrukcji wskazano, że aby zapobiec powstawaniu błędów w pomiarach spowodowanych tarciem spoczynkowym zawieszenia kół zaleca się jednoczesny pomiar dla wszystkich kół w zamocowanej części pojazdu przy zastosowaniu odpowiedniej liczby połączonych wag.
Wskazano też, że jeżeli niemożliwe jest jednoczesne zważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych. Z wykorzystania podkładek można zrezygnować jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Z kolei w punkcie 2.6. instrukcji wskazano, że przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5-metrowego przewodu łączącego.
Przytoczone postanowienia instrukcji nie dają zatem dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że użytymi w czasie kontroli wagami przeznaczonymi zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą całego pojazdu, co ze względu na dyspozycję art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. miało zasadnicze znaczenie w sprawie. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące oceny prawidłowości uzyskanych wyników ważenia w części dotyczą też drugiego z kwestionowanych parametrów, tj. nacisku podwójnej osi napędowej kontrolowanego pojazdu. Stwierdzić zatem należy, że wobec nienależytego wyjaśnienia prawidłowości uzyskanego wyniku ważenia, nie mógł on stanowić dowodu nienormatywności pojazdu, czego nie zauważył Sąd I instancji.
Za niezasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 106 § 3.p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednak celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez sąd, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.
Uzupełniające dowody z dokumentów dopuszczane w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. służyć mają ocenie legalności zaskarżonego aktu, nie zaś czynieniu ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji. Zatem podnoszona przez skarżącego kwestia – czy kontrolowany pojazd poruszał się po terenie budowy, nota bene – podnoszona już w postępowaniu przed organem I instancji (pismo z 28 maja 2015 r.) winna zostać wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego przez orzekające w sprawie organy, uchybienia w tym zakresie stanowić mogą o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., nie zaś art. 106 § 3 p.p.s.a.
W świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku ale także do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak i do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni stanowisko wyrażone przez Sąd kasacyjny w niniejszym wyroku oraz uwzględni, że funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego, posługując się podczas kontroli drogowych dopuszczonymi przez właściwe organy urządzeniami do dokonywania pomiarów specjalistycznych, mają pełną wiedzę co do właściwości tych urządzeń wynikających z obowiązujących przepisów, atestów, świadectw homologacji czy wreszcie instrukcji obsługi. Zatem przeprowadzane przez nich ważenie pojazdów powinno odbywać się w zgodzie z przewidzianymi dla danego rodzaju wag dyspozycjami i zaleceniami oraz z najwyższą starannością.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), zaś odnośnie kosztów postępowania przed Sądem I instancji, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1667).
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że pełnomocnik strony skarżącej, który sporządził skargę kasacyjną prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji i nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.