Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 3917/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. - w pkt 1 uchylił decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014r. (znak [...] i znak [...]) oraz poprzedzające je decyzje z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego; w pkt 2 stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; oraz w pkt 3 zasądził na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, Sąd I instancji wskazał, że podczas objazdu drogi krajowej nr [..], pracownik jednostki terenowej GDDKiA Oddział w Warszawie [...], stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego w miejscowości K, poprzez umieszczenie ogrodzenia trwale związanego z gruntem. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył wszczęte w dniu 14 października 2010r. postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr ew. [...], usytuowanego w pasie drogi krajowej, gdyż Spółka zwróciła się pismem z dnia [...] marca 2011r. do GDDKiA o odpłatne wydzierżawienie części pasa drogowego, na którym umieszczone jest ogrodzenie. Zgodę taką otrzymała w formie decyzji z dnia [..] kwietnia 2011r., na okres 6 miesięcy. W tej decyzji została poinformowana, iż przed upływem terminu ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego na następny okres.
Strona nie wywiązała się jednak z tego obowiązku i dnia [...] lutego 2014r. GDDKiA poinformował stronę, że decyzja zezwalająca na umieszczenie przedmiotowego ogrodzenia utraciła moc obowiązującą dnia 19 listopada 2011r. oraz nakazał usunięcie przedmiotowego ogrodzenia z pasa drogowego. W ocenie organu, twierdzenia strony, że prace przy ogrodzeniu polegały tylko na naprawie istniejącego ogrodzenia z kamienia nie znajdują potwierdzenia w świetle zgromadzonych dowodów. Zdaniem organu, z analizy dokumentacji, w szczególności szkicu ze wznowienia granic wykonanego przez geodetę uprawnionego oraz materiału fotograficznego wynika, że strona zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...] poprzez usytuowanie ogrodzenia trwale związanego z gruntem. Okres zajęcia pasa drogowego przyjęto od daty odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. od dnia 5 maja 2014r., do dnia wydania decyzji. Organ dodał, że geodeta uprawniony, na zlecenie zarządcy drogi powiadomił o terminie okazania granic i pomimo skutecznego zawiadomienia strona nie stawiła się.
W tych okolicznościach GDDKiA decyzją z dnia [..] czerwca 2014r., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej u.d.p., oraz § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i art. 104 k.p.a., wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 31.593,60 zł, za zajęcie pasa drogowego, drogi krajowej nr [...] w m. K., bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 5 maja 2014r. do dnia 10 czerwca 2014r., tj. przez 36 dni poprzez umieszczenie ogrodzenia na trwale związanego z gruntem, zaś decyzją z dnia 10 czerwca 2014r., na podstawie art. 36 u.d.p., zobowiązał Spółkę do przywrócenia tego pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie ogrodzenia na trwale wiązanego z gruntem do dnia 30 czerwca 2014r.
GDDKiA, utrzymując decyzje organu I instancji w mocy, wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy irrelewantny pozostaje fakt złożenia przez stronę wniosku wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe. Okoliczność ta nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zaszły w związku z tym przesłanki zawieszenia postępowań administracyjnych. Wobec dokonania geodezyjnego wznowienia punktów granicznych, jak wskazał organ, granica pasa drogowego została wyznaczona w sposób bezsporny. Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, fakt złożenia wniosku o rozgraniczenie. Celem rozgraniczenia jest wytyczenie wszystkich granic określonej nieruchomości w taki sposób aby jej powierzchnia odpowiadała treści księgi wieczystej. Ponadto, organ podkreślił, że w toku postępowania strona nie poinformowała organu o skierowaniu pisma wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe.
Organ wyjaśnił, że na mocy art. 18 u.d.p. jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. GDDKiA jako statio fisci działa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Uwzględnienie Skarbu Państwa w ewidencji gruntów jako posiadającego tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej pas drogowy nie stanowi zatem przeszkody należytemu realizowaniu obowiązków związanych z zarządzaniem drogami przez GDDKiA.
Następnie organ wskazał, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.), a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 -krotności tej opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). W obu przypadkach zarządca drogi nie ma wyboru i jest zobowiązany pobrać opłatę, która w tym drugim przypadku ma charakter kary administracyjnej. Organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.
GDDKiA uznał, że w tej sprawie bezsporne jest, że strona zajmowała 109,7 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscowości K. a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdziła wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia, zwróciła się do także z wnioskiem o odpłatne wydzierżawienie pasa drogowego, co oznacza, że strona miała świadomości zawinionego działania związanego z nielegalnym zajęciem pasa drogowego.
Uwzględniając skargi Spółki na te decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, że według skarżącego sporna część powierzchni gruntu, którą organ uznaje za powierzchnię pasa drogowego, stanowi jego własność, a nie Skarbu Państwa. Według skarżącego granica działki nr 171/2, stanowiącej jego własność, z działką obejmującą drogę krajową [...], ustabilizowana była od co najmniej drugiej wojny światowej, a nawet przed wojną trwałym, kamiennym ogrodzeniem, biegnącym poza rowem i rosnącymi za rowem 100-letnimi drzewami, przylegającymi do drogi nr [...].
Skarżący twierdzi, że naprawił istniejące od kilkudziesięciu lat ogrodzenie, natomiast w dostępnej dokumentacji geodezyjnej Starostwa Powiatowego w [...], brak jest jakichkolwiek dokumentów przejęcia przez Skarb Państwa w swoje władanie część działki skarżącego.
Problem w sprawie sprowadza się, jak wskazał Sąd, nie do kwestii przebiegu granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...], ale do kwestii, czy wynikający z dokumentacji, znajdującej się w aktach sprawy, przebieg pasa drogowego tej drogi, nie obejmuje części działki nr [...], należącej do skarżącego. W sytuacji, w której to wytyczona granica pasa drogowego obejmowałaby część działki skarżącego, nie doszłoby do zajęcie przez skarżącego pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., a w konsekwencji brak byłoby podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jak i zobowiązania skarżącego w drodze decyzji do przywróceniu do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego drogi krajowej nr 61, bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 36 u.d.p.
W świetle podniesionego przez skarżącego zarzutu, GDDKiA przed wydaniem rozstrzygnięć w niniejszych sprawach, powinien – według Sądu - w sposób jednoznaczny wykazać uprawnienia Skarbu Państwa do spornego w sprawie gruntu objętego przebiegiem granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 61. Kwestii tej nie rozstrzygają, znajdujące się w aktach sprawy: wypis z rejestru gruntów z dnia 15 marca 2006r., w którym Skarb Państwa wskazany jest jako posiadacz samoistny drogi, jak i szereg mapek wskazujących przebieg pasa drogowego drogi krajowej nr 61.
Zdaniem Sądu I instancji, związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest on obowiązany do zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na tej podstawie organ, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocenia czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Sądu I instancji, w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentacji wykazującej uprawnienia Skarbu Państwa do spornego w sprawie gruntu objętego przebiegiem granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 61, dlatego niemożliwym jest dokonanie przez Sąd oceny, czy wydane przez organ decyzje są zgodne z przepisami prawa.
Wobec tego braku w materiale dowodowym, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, naruszając reguły postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, nie przedstawiając wyczerpujących dowodów, uznał za udowodniony fakt uprawnienia Skarbu Państwa do spornego w sprawie gruntu, poprzez co dokonana w tej kwestii ocena ma charakter dowolny naruszający art. 80 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, powyższe naruszenia standardów procedury administracyjnej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie komu przysługuje prawo własności do spornego gruntu ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej oraz zobowiązania go do przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez prowadzenie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w sposób oderwany od materiału dowodowego i ustalenie istnienia niewyjaśnionego sporu pomiędzy przebiegiem linii pasa drogowego a granicą nieruchomości skarżącego, pomimo, iż w aktach sprawy znajduje się dokumentacja geodezyjna potwierdzająca zarówno granice pasa drogowego, jak i uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie decyzji, mimo że poprzedzające je postępowanie administracyjne odpowiada tym normom;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. nr 133, poz. 872), poprzez niezastosowanie do przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji powzięcie przez Sąd wątpliwości w przedmiocie uprawnień Skarbu Państwa, jak i organu do gruntu stanowiącego pas drogowy drogi krajowej nr [...].
Wskazując na te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o jej oddalenie. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Spółki wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez GDDKiA skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie są uzasadnione.
Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają - jak jednolicie przyjmuje orzecznictwo i piśmiennictwo - zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny niezasadnie został zakwestionowany w zaskarżonym wyroku (lub uznany za prawidłowy), można przejść do oceny prawidłowości dokonanej przez organy administracji publicznej subsumcji przyjętego przez nie stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 425). Ta kolejność rozpoznania zarzutów jest uzasadniona w niniejszej sprawie, bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmują wyłącznie błędne ich zastosowanie w sprawie.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie organ upatruje – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w tym, że rozważania Sądu I instancji w zakresie wyjaśnień skarżącego co do istnienia kamiennego ogrodzenia i dokonywanych w nim napraw nie korelują z zebraną w aktach sprawy dokumentacją fotograficzną prezentującą ogrodzenie przed nabyciem nieruchomości przez skarżącego, która to dokumentacja deprecjonuje wartość dowodową wyjaśnień skarżącego. W treści zarzutu kasacyjnego skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje pominięcia – choć używa zwrotu "oderwany od materiału dowodowego" – jakiegokolwiek dowodu w sprawie i wynikającej z niego okoliczności faktycznej. Tak sformułowany zarzut kasacyjny wskazuje zatem, iż w istocie skarga kasacyjna podważa dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być jednakże skutecznie w ten sposób uzasadniony. Jak bowiem przyjmuje judykatura przepis ten mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (tak wyrok NSA z dnia 11 maja 2017r., II OSK 2271/15, LEX nr 2298904, wyrok NSA z dnia 30 marca 2017r., I GSK 711/15, LEX nr 2289816, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017r., I FSK 1345/15, LEX nr 2267664).
Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. odmowa zaakceptowania przez sąd, jako niezgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz odmowa przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny (wyrok NSA z dnia 2 marca 2017r., I FSK 1345/15, LEX nr 2267664). Zarzut pominięcia części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierza wykazać, że sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy podatkowe niezgodnie z obowiązującą je procedurą, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy podatkowe art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r., II FSK 3987/14, LEX nr 2240812).
Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż przywołana w treści zarzutu dokumentacja geodezyjna potwierdzająca, zdaniem skarżącego kasacyjnie, granicę pasa drogowego i uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa została przez Sąd I instancji wzięta pod uwagę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten stwierdził wszak, że kwestii uprawnień właścicielskich do spornego gruntu "nie rozstrzygają, znajdujące się w aktach sprawy: wypis z rejestru gruntów z 15 marca 2006r., w którym Skarb Państwa wskazany jest jako posiadacz samoistny drogi, jak i szereg mapek wskazujących przebieg pasa drogowego drogi krajowej nr 61. (...) dlatego niemożliwym jest dokonanie przez Sąd oceny, czy wydane przez organ decyzje są zgodne z przepisami prawa". Powyższe oznacza, iż w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, nawet gdyby Sąd I instancji dokonał – jak twierdzi skarżący kasacyjnie - "kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w sposób oderwany od materiału dowodowego".
Sąd I instancji – pomijając trafność oceny relewantnych prawnie okoliczności, co stanowi przedmiot odrębnego zarzutu kasacyjnego - nie pominął żadnego ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Trudno zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że wbrew treści art. 133 § 1 p.p.s.a. nie rozpoznał sprawy na podstawie akt sprawy. Skarga kasacyjnie nie podważa natomiast tego, że Sąd I instancji uchybił swojemu obowiązkowi i zamiast przyjąć stan faktyczny, wynikający z akt sprawy, bezzasadnie uznał, że w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy nie da się ustalić tego stanu (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017r., I OSK 3336/15, LEX nr 2315704). To wymagałoby bowiem wykazania stosowną argumentacją z powołaniem na znajdujące się w aktach sprawy konkretne dowody, że na ich podstawie możliwie było wbrew stanowisku Sądu I instancji jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy między pasem drogowym a nieruchomością skarżącego, a w konsekwencji, że skarżący usytuował ogrodzenie w pasie drogowym.
Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się na zdjęciach ogrodzenia, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu mają deprecjonować wyjaśnienia strony, oraz na kwestionowaniu dokonanej przez Sąd I instancji oceny dokumentacji geodezyjnej. Skarga kasacyjna nie wykazuje też w jaki to sposób wznowienie znaków granicznych czy późniejsze poinformowanie organu przez skarżącego o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego miałoby mieć istotne znaczenie dla przebiegu pasa drogowego. Te okoliczności niewątpliwie wskazują na wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie organ podnosi, że podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. tytułu prawnego do pasa drogowego a skarżący, kwestionując ustalenia organu w tym zakresie, nie przedstawił żadnych dowodów. Zarzut ten organ uzasadnia też odwołaniem się do pominiętych przez Sąd I instancji przepisów art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 73 u.r.a.p., które wobec treści wypisu z ewidencji gruntów prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organowi nie przysługują uprawnienia do spornego pasa drogowego. Z tak sformułowanym zarzutem koresponduje zarzut kasacyjny naruszenia art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 73 u.r.a.p., co uzasadnia łączne rozpoznanie obu tych zarzutów.
Wobec tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności podnieść trzeba, że co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zarzucił organowi niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny okoliczności uprawnień Skarbu Państwa do spornego w sprawie gruntu, jak to ujął Sąd, objętego przebiegiem granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i z tego względu zalecił organowi w toku ponownego rozpoznawania sprawy ustalenie komu przysługuje prawo własności do tego gruntu. To stanowisko Sądu niewątpliwie jest wadliwe, co oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest prawidłowe. Niemniej jednak pomimo tej wadliwości wyrok, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu, gdyż w tej sprawie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji, jednakże z innych przyczyn niż to wskazał Sąd I instancji. Relewantną prawnie okolicznością w tej sprawie nie są uprawnienia do gruntu, lecz to, czy skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia, co skutkować mogłoby nałożeniem z tego tytułu kary pieniężnej i żądaniem przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego.
Stosownie bowiem do art. 40 ust. 3 i art. 36 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej jak za zajęcie pasa za zezwoleniem; a w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Na gruncie tych przepisów istotny jest zatem – co zresztą wskazał Sąd I instancji - przebieg pasa drogowego, choć Sąd wadliwie przebieg ten powiązał z okolicznością, czy pas ten obejmuje część działki należącej do skarżącego. Tymczasem z definicji legalnej pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że pas drogowy to wydzielony granicami gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeni związane z potrzebami zarządzania drogą.
A zatem dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy konieczne było zgromadzenie dowodów, z których w sposób jednoznaczny wynikałby przebieg pasa drogowego, a następnie porównanie tych dowodów z dokumentacją spornego ogrodzenia, usytuowanego co nie bez znaczenia od strony drogi publicznej. Na gruncie tych przepisów tytuł prawny do nieruchomości jest obojętny prawnie. Analiza załączonych akt administracyjnych prowadzi jednakże do wniosku, że okoliczność przebiegu pasa drogowego nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona w sposób niewątpliwy. Akta te zawierają co prawda mapy geodezyjne i sporządzone przez inspektorów szkice, jak i zdjęcia nieruchomości, w tym ogrodzenia, jednakże na ich podstawie nie sposób wskazać przebiegu pasa drogowego i zweryfikować twierdzeń inwestora, czy ogrodzenie zostało usytuowane na jego nieruchomości, czy już w pasie drogowym. W aktach tych nie ma kluczowego dowodu - dokumentacji technicznej pasa drogowego z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Również z uzasadnień kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji nie wynika, że taki dokument został w sprawie zgromadzony i że był on przedmiotem oceny organów.
Zważywszy na fakt wadliwego sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku i sformułowania wadliwych zaleceń, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany będzie stosownie do dokonanej w tym wyroku oceny włączyć w poczet materiału dowodowego dokumentację spornej drogi i na jej podstawie ustalić przebieg pasa drogowego, a następnie te ustalenia skonfrontować z twierdzeniami inwestora o wybudowaniu ogrodzenia nie w pasie drogowym, lecz na będącym jego własnością gruncie.
Zasądzone na rzecz skarżącego od skarżącego kasacyjnie organu koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 1.800 zł obejmują - stosownie do art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461), zwanego rozporządzeniem – wynagrodzenie adwokata.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia.