Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 28 października 2011 r., sygn. I SA/Łd 1100/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołań uchylił zaskarżone postanowienie, z następującym uzasadnieniem.
Powiatowy Zarząd Dróg w B. pismem z 14 marca 2011 r. wezwał G. J. – dalej: strona - do uzupełnienia dokumentów na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r., Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 nr 113 poz. 759) w trybie przetargu nieograniczonego - "Remont chodnika przy drodze powiatowej Nr [...] w miejscowości M. Następnie pismem z 23 marca 2011 r., strona została poinformowana o zatrzymaniu wadium oraz o wykluczeniu z ww. postępowania i odrzuceniu oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonym przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. w trybie przetargu nieograniczonego - "Remont chodnika przy drodze powiatowej Nr [...] w miejscowości M. Ostatecznie pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B. poinformował stronę o zatrzymaniu wadium w oparciu o art. 46 ust. 4a cytowanej ustawy.
W odwołaniu G. J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie decyzji zatrzymania wadium poprzez wydanie decyzji wypłaty należnego wadium wraz z odsetkami na konto jego Firmy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. postanowieniem z [...] maja 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania G. J. od pism Powiatowego Zarządu Dróg w B. z [...] kwietnia 2011 r.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w sposób władczy i jednostronny o prawach lub obowiązkach jednostki. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czy w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uzasadniając uchylenie ww. postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), podniósł, że w piśmie z dnia 23 marca 2011 r., którego otrzymanie strona przyznaje, wskazany został sposób ewentualnego odwołania się od podjętych ustaleń – zgodnie z przepisami zawartymi w dziale VI ustawy o zamówieniach publicznych. Spory z zakresu spraw uregulowanych powyższą ustawą rozpoznaje Krajowa Izba Odwoławcza. Strona nie zgadzając się z treścią wskazanych na wstępie pism nie wyczerpał zatem drogi jaką ustawodawca przewidział dla tego typu sporów. Z niewiadomych przyczyn, wbrew ww. pouczeniu złożył on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Sąd podkreślił, że postępowanie na gruncie tej sprawy nie jest postępowaniem administracyjnym, a co za tym idzie – sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania tego typu sporów. Ustalenia Powiatowego Zarządu Dróg w B., stanowiące istotę sporu, nie są decyzjami administracyjnymi.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawa – Prawo zamówień publicznych nie wskazuje wprost statusu prawnego Krajowej Izby Odwoławczej. Jest ona specjalnym organem władzy publicznej powołanym do rozpoznawania spraw cywilnoprawnych w ramach udzielenia zamówienia publicznego. Zarówno Krajowa Izba Odwoławcza jak i jej Prezes nie stosują w świetle przepisów władztwa administracyjnego w stosunku do stron postępowania odwoławczego w celu rozstrzygnięcia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Nie wydają także decyzji administracyjnej
WSA nie podzielił stanowiska organu że w niniejszej sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność złożonych przez stronę odwołań. Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej (art. 19 k.p.a.). Jeśli organ administracji, do którego skierowane zostało podanie, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie prowadzić postępowania. Prawidłowa formą uznania się przez organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 k.p.a.) lub zwrócenia pisma wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 2 k.p.a.). W przeciwnym razie w sytuacji wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, strona zostaje pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw w sposób przez prawo określony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wnoszący skargę kasacyjną organ, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Kolegium naruszyło przepisy o postępowaniu w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz uchylenie postanowienia w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu, w okolicznościach wskazanych w jego uzasadnieniu przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym;
- 2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a, poprzez wadliwe wskazanie co do dalszego postępowania w sprawie;
- 3) art. 134 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że brak jest w sprawie przedmiotu zaskarżenia - decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe w okolicznościach tej sprawy było jedynym sposobem odniesienia się do kwestionowanych przez stronę pism. Nie stanowi to załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść żądania strony i jego adresata nie było podstaw do przekazania go innemu właściwemu organowi. Nie znajduje też uzasadnienia przywołanie przez Sąd I instancji art. 66 § 2 k.p.a., który normuje sytuacje, kiedy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwianiu przez różne organy. WSA nie rozważył treści § 1 tego artykułu nakazującego "rozpoznanie sprawy" przez organ, do którego podanie wniesiono.
Zdaniem organu nietrafny jest pogląd Sądu I instancji że na skutek wydanego postanowienia strona została pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw w sposób przez prawo określony, jako że o przysługujących mu uprawnieniach był informowany.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. J. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa pozwalały na dokonanie oceny legalności wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Za zarzut, który umożliwił kontrolę NSA uznał wskazanie naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Kolegium naruszyło przepisy o postępowaniu w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz uchylenie postanowienia w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu. W treści uzasadnienia zarzutów autor skargi kasacyjnej nawiązuje do art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., a także do art. 65 k.p.a. i art. 66 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku nie podzielił jednak zasadności stawianych zarzutów. W ocenie Sądu kasacyjnego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie nie należało wydawać postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania.
Usprawiedliwione przepisami prawa jest twierdzenie Sądu I instancji odnoszące się do możliwości zastosowania w sprawie art. 65 k.p.a. Z powołanego przepisu wynika, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Wprawdzie za dyskusyjne należy uznać stanowisko, że organem administracji publicznej jest Krajowa Izba Odwoławcza. J. Jerzykowski w komentarzu do art. 172 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), zwanej dalej jako: p.z.p., stwierdza, że Krajowa Izba Odwoławcza jest zorganizowana na zasadzie samorządu (por. J. Jerzykowski, Komentarz do art. 172 ustawy Prawo Zamówień Publicznych, LEX). To jednak podkreślić należy, że odwołanie w sprawach dotyczących postępowania przetargowego wnosi się zgodnie z art. 180 ust. 4 p.z.p. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej. W myśl zaś art. 152 ust. 1 p.z.p. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach zamówień publicznych jest Prezes Urzędu.
Skoro zatem w art. 65 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przekazuje się organowi właściwemu, a właściwym do wniesienia odwołania w sprawach dotyczących czynności zamawiającego podjętej w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający jest zobowiązany na podstawie ustawy, jest Prezes Krajowej Izby Odwoławczej, który niewątpliwie jest organem administracji, to powołany przepis mógł znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Uzupełnić powyższe jeszcze należy o treść art. 63 § 1 k.p.a., z którego to przepisu wynika, że pod pojęciem podania mieszczą się żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Zatem podaniem w rozumieniu art. 65 § 1 k.p.a. jest bez wątpliwości przedmiotowe odwołanie.
Można też usprawiedliwić prawnie wskazanie przez Sąd I instancji możliwości zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy art. 66 k.p.a. W art. 66 § 3 k.p.a. prawodawca zawarł normę prawną, z której wynika, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.
Gdyby uznać, że Krajowa Izba Odwoławcza nie jest organem administracji publicznej, to zaistniała sytuacja mieściłaby się w zakresie zwrotu powołanego artykułu "organu właściwego nie można ustalić", i wtedy organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Dokonując interpretacji omawianego przepisu wypada też zauważyć, że w przypadku, gdy właściwym do rozpoznania podania jest Sąd, to podanie to zwraca się wnoszącemu. Wprawdzie Krajowa Izba Odwoławcza nie jest sądem, nie mniej jednak rozpatruje spory, które dotyczą spraw o charakterze cywilnym. W myśl bowiem art. 139 ust. 1 p.z.p. do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 185 ust. 7 p.z.p. do postępowania odwoławczego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego o sądzie polubownym (arbitrażowym), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Wskazać w tym miejscu należy, że na gruncie przepisów o postępowaniu dopuszczalne jest stosowanie analogii. Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swych orzeczeń skonstatował, że przy usuwaniu luk nie powinno się wykluczyć korzystania z analogii (por. orzeczenie TK z dnia 8 listopada 1994 r., sygn. akt P 1/94, OTK 1994/2/37). O dopuszczalności analogii na gruncie przepisów procesowych wypowiadały się także Sądy Administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999r., sygn. akt IV SA 419/98, LEX nr 47260 oraz wyrok WSA z dnia 22 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Wa 2226/04, LEX nr 164933). W zakresie przepisów regulujących postępowanie podatkowe (Ordynacji podatkowej) B. Brzeziński zauważa, że najmniej zastrzeżeń – jak się wydaje – wywoływać może stosowanie analogii w procesach interpretacji przepisów procedury podatkowej. Wynika to ze służebnego – wobec prawa materialnego – charakteru tych przepisów (por. B. Brzeziński: Księga Pamiątkowa Ku Czci Profesora Apoloniusza Kosteckiego. TNOiK, Toruń 1998 r., s. 27).
Tym samym za zasadne można uznać analogiczne potraktowanie na gruncie art. 66 § 3 k.p.a. – jak Sądu – Krajowej Izby Odwoławczej.
Mając na względzie cywilnoprawny charakter sprawy, przedstawionej Kolegium przez wnoszącego podanie, warto przywołać jedno z orzeczeń NSA, w którym Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1119/09, LEX nr 594903).
Skonstatować zatem należy, że bez względu na to czy zaistniała w stanie faktycznym sytuacja mieści się w zakresie zwrotu art. 66 § 3 k.p.a. "organu właściwego nie można ustalić", czy Krajową Izbę Odwoławczą należy potraktować analogicznie jak Sąd, to efektem tego procesu jest zwrot podania wnoszącemu.
Nie można zaakceptować twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczącego wadliwego wskazania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – alternatywnego załatwienia wniesionego podania (odwołania) przez organ odwoławczy – poprzez zastosowanie art. 65 lub art. 66 k.p.a. Zauważyć wypada, że to do kompetencji organu administracji publicznej należy załatwienie sprawy poprzez zastosowanie konkretnego przepisu prawa, Sąd I instancji jedynie kontroluje legalność działań organu. Sąd nie jest uprawniony do wyręczenia i załatwienia sprawy za organ. To organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeanalizowania sprawy i zastosowania właściwego trybu.
Za niedopuszczalne w świetle przedstawionej argumentacji należy uznać wydanie przez SKO postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Wydanie bowiem przez organ takiego rozstrzygnięcia tamuje, choćby tylko na pewien czas, działania obywatela. Poza tym podnieść należy, że przepisy art. 65 § 2 i art. 66 § 2 k.p.a. przewidują pewne dogodne dla wnoszącego podanie rozwiązania prawne w zakresie zachowanie terminu. Art. 65 § 2 k.p.a. stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
Natomiast z art. 66 § 2 k.p.a. wynika, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego należało jednoznacznie wskazać, bez stosowania instytucji niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.), że właściwą drogą załatwienia wniesionego odwołania, jest tryb wskazany przez zamawiającego w pouczeniu zawartym w ramach zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty. Należało zatem w sposób zdecydowany poinformować wnoszącego podanie, że właściwym środkiem zaskarżenia stanowiska zamawiającego jest odwołanie, które należy wnieść do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w terminie 10 dni od dnia uzyskania informacji od zamawiającego o jego czynności. Wybór sposobu załatwienia sprawy na podstawie art. 65 lub art. 66 k.p.a. – jak wcześniej już zauważono – należał do organu administracji publicznej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.