Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 861/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Skarżąca, Spółka, Skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] listopada 2016 r. Skarżąca złożyła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej Mazowiecki WIF) wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W przy ul. [...].
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego objętego ww. wnioskiem.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Mazowiecki WIF, powołując się na art. 98 § 1, art. 107 § 4 w związku z art. 126 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie wskazanej powyżej apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu postanowienia zawarto pouczenie, że nie służy na nie zażalenie oraz że możliwe jest jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, na podstawie art. 142 k.p.a.
Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r.(o numerze wskazanym na wstępie), po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Mazowieckiego WIF z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo do złożenia zażalenia musi, zatem wynikać wprost z przepisów ustawy. Natomiast przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie, z którym nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu (szerokiego rozumienia wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania").
Należy, zatem przyjąć, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia, które tamują dalszy bieg postępowania, tj. postanowienie zawieszające postępowanie oraz postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. W tym miejscu organ przywołał treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14 potwierdzającego powyższe.
Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego Spółka wniosła skargę, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Sąd wskazał również, że art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011r. przewidywał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie przewiduje, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
W obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Uzasadnione jest wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje, bowiem pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
Sąd I instancji uznał, zatem, że w kontrolowanej sprawie środek zaskarżenia był niedopuszczalny, co obligowało organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. w W., domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy. Wyrokowi Sądu I instancji Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że stronie nie przysługuje zażalenie na wydane postanowienie;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik w sprawie, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. i uznanie, że zażalenie wniesione przez Skarżącą na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania było niedopuszczalne, gdyż na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W ocenie Spółki na postanowienie wydane w sprawie zwieszenia postępowania przysługuje zażalenie, o czym wprost stanowi art. 101 § 3 k.p.a. Według skarżącej kasacyjnie nowelizacja z dnia 3 grudnia 2010r. spowodowała, że jedynie kwestia zaskarżalności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie budzi wątpliwości. Mianowicie, jak wynika z przepisu, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, zaś na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania zażalenie przysługuje.
Natomiast sporną jest kwestia zaskarżalności zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skarżąca kasacyjnie uważa jednak, że na postanowienie to służy zażalenie. Gdyby, bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w powyższym trybie, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania [...] służy stronie zażalenie", a nie jak w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania [...] służy stronie zażalenie". Podobnie w przypadku postanowień dotyczących podjęcia postępowania - zastosowanie formuły "postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania" wskazywałoby na możliwość zaskarżenia zarówno postanowienia o podjęciu jak i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Tu jednak użyto zwrotu "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania".
Pismem procesowym Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować
W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo, jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej wadliwie oparł zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zarzucie tym zostały powołane art. 141 § 1 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewiduje, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wobec bezspornej treści tych przepisów, należy stwierdzić, że są one przepisami postępowania, a nie przepisami prawa materialnego. Z przepisów tych nie wynika, bowiem żadne uprawnienie bądź obowiązek strony. Regulują one natomiast tryb składania zażalenia, a więc procedurę administracyjną. Pomimo błędnego sformułowania zarzutu, podlegał on rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16). Należy podkreślić, że na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18) wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Skoro, więc Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne, na podstawie art. 134 k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżony wyrok WSA oddalający skargę na to postanowienie organu jest zgodny z prawem.
Twierdzenia Skarżącej o możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego znajdowały uzasadnienie do stanu prawnego sprzed zmiany ustawy k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. W brzmieniu tym art. 101 § 3 k.p.a. przewidywał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W treści ww. przepisu mieściło się zaskarżanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis ten nie ograniczał, bowiem możliwości wniesienia zażalenia w odniesieniu do niektórych rodzajów rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Tym samym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. możliwe było zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Należy jednak wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., więc zasadnie Sąd I instancji uznał, że stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
W konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 151 p.p.s.a, jak również art. 145-150 p.p.s.a., określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe, dlatego podnosząc naruszenie któregoś z nich, należy powiązać go z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Ponieważ organ nie uchybił żadnym przepisom, wobec tego nie mógł zostać uwzględniony zarzut nieprawidłowego oddalenia skargi przez Sąd I Instancji (punkt 2 skargi kasacyjnej).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.
Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. W judykaturze przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por.m.in. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 176 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem ww. pismo procesowe zostało wniesione z jego uchybieniem, w związku z czym brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.