Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 526/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 21 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia 19 października 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku K. F. odmówił umorzenia należności składkowych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione przesłanki umorzenia zadłużenia. Nie zachodziły bowiem okoliczności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej: u.s.u.s., oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że strona prowadzi działalność gospodarczą, a tym samym istnieją gwarancje spłaty zadłużenia. Ponadto posiada majątek, który został zabezpieczony w związku z objęciem zadłużenia postępowaniem egzekucyjnym.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 21 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 października 2004 r.
K. F. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że zaległości z tytułu nieopłacenia składek ZUS spowodowane zostały zbyt wysokimi obciążeniami z tytułu tych składek. Skarżąca wyjaśniła, iż w wraz z mężem prowadziła działalność gospodarczą, lecz gdy koszty prowadzenia tej działalności stały się zbyt duże, zdecydowała się na restrukturyzację i samodzielne prowadzenie działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła, iż konieczność spłaty zadłużenia może spowodować niemożliwość dalszego wywiązania się ze zobowiązań wobec ZUS.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości.
Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje w tym zakresie wynikają poszczególnych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Jest on jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, kieruje jego działalnością i reprezentuje go na zewnątrz, o czym stanowi art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).
Zdaniem Sądu I instancji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.
Z art. 83 u.s.u.s. wynika w sposób jednoznaczny, że odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających kwestie wymienione w ust. 2 tego artykułu przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. W ocenie Sądu I instancji należało z powyższego wywieść, że norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych.
Do postępowania przed Zakładem stosuje się bowiem Kodeks postępowania administracyjnego (art. 123 u.s.u.s.), w szczególności art. 15 k.p.a., który wprowadza do ustawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro zatem ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 k.p.a. nakazując jednocześnie stosowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie przepisy procedury administracyjnej, to należy przyjąć, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu.
Mając na względzie przedstawiony stan prawny WSA w Warszawie podkreślił, że w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia - uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu Kodeksu, w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust.4 u.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu.
W konkluzji Sąd uznał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest Minister Polityki Społecznej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- - art. 181 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s., mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieuwzględnienie faktu, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że organem odwoławczym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie jest Minister Polityki Społecznej,
- - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieuwzględnienie faktu, że Prezes ZUS jest kierownikiem urzędu państwowego, załatwiającego sprawy indywidualne, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej oraz że stronie niezadowolonej z decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności składkowych służy prawo do wystąpienia do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Strona skarżąca kwestionując pogląd Sądu I instancji, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek wydanej przez Zakład jest Minister Polityki Społecznej (nie przysługuje zaś stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), wskazała na regulacje zawarte w dziale III Kodeksu postępowania administracyjnego - Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych. Art. 181 stanowi mianowicie, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Zgodnie z tym artykułem jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Z powyższego przepisu w sposób, zdaniem strony skarżącej, jednoznaczny wynika, że k.p.a. nigdy i w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zawsze organ ten będą określały odrębne przepisy.
Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. (a stosowanej de facto od momentu podpisania) Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji. Art. 70 ust. 1 statuuje prawo zainteresowanej "osoby do odwołania się w razie odmowy lub sporu". Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji, gdy powołane są "Sądy ustanowione specjalnie dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym" (art. 70 ust. 3 Konwencji).
Odwołanie w trybie administracyjnym (do organu wyższego stopnia) jest zatem wyłączone, gdy przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu, którą to zasadę wprowadza art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., odsyłający w kwestii odwołania do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Ten sam artykuł stanowi jednocześnie, że z przypadku decyzji wydawanych przez Zakład (jego organy) na zasadzie uznania administracyjnego, w tym w sprawach umarzania należności z tytułu składek, odwołanie nie przysługuje. Dotyczy to zarówno odwołań, o których mowa w k.p.c., jak i odwołań o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Na taką wykładnię wskazuje, w ocenie skarżącego organu, brzmienie art. 123 u.s.u.s. i art. 181 k.p.a., który stanowi, że ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych stosujemy jako lex specialis w odniesieniu do k.p.a.
W sytuacji zatem, gdy zapis art. 70 ust. 3 Konwencji oraz przepis art. 84 ust. 4 u.s.u.s. expressis verbis wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie z oczywistych względów stronie nie przysługuje - to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to zagwarantowane także na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a.
Zatem stronie zanim skieruje sprawę do sądu (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.) - przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu. Jest to usankcjonowane wieloletnią praktyką orzeczniczą najpierw NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4, działa jako organ administracji. Sama ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych także przyznaje Zakładowi prawo do działania z uprawnieniami organu nadzorczego (np. art. 83a - 83c).
Odmienny wniosek, do którego doszedł WSA w Warszawie, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a. Sąd analizując art. 127 § 3 k.p.a. (wyliczając podmioty, wobec decyzji których przysługuje w toku instancji jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) pominął art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że przez Ministra rozumie się (...) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W oparciu o art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s., w kontekście przepisów ustawy o działach administracji rządowej, należało zaś ustalić, że Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczania społecznego niewątpliwie pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jako " inny organ państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.
Skarżąca powołała przepis art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. 2005 r. Nr 31, poz. 267), który przewiduje, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich stronie przysługuje odwołanie do ministra. Organ skarżący stwierdził też, że jest to przepis wyjątkowy, ustanawiający tryb odwoławczy, który przez analogię można odnieść do art. 127 § 1 k.p.a. – co należy uznać za wyłom w zasadzie, w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
W tym kontekście, gdyby przyjąć tok rozumowania sądu zaprezentowany w uzasadnieniu i uznać go za słuszny, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.
Strona skarżąca stwierdziła na koniec, że powierzenie trybu odwoławczego ministrowi jest sprzeczne z obowiązującym prawem, a tym samym wykładnia stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie została oparta na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Należy przy tym podkreślić, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie był w pełni prawidłowy. Wprawdzie strona skarżąca sprecyzowała, na czym jej zdaniem polegało naruszenie powołanych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w samym petitum skargi nie wskazała, które z przepisów ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zostały naruszone w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji. Dopiero takie zaś ujęcie zarzutów skargi kasacyjnej jest właściwe. Samo powołanie przepisów postępowania, które nie mają bezpośredniego zastosowania przed sądami administracyjnymi, nie może być z zasady uznane za wystarczające.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1).
Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wyznaczył natomiast, co do zasady (art. 72), rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego efekcie akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2000, str. 107.)
Biorąc pod uwagę przeprowadzane rozważania, za słuszny uznać też należy wniosek Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Na marginesie należy zaznaczyć, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. uległ zmianie stan prawny – weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). W świetle art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Prezes ZUS uzyskał kompetencje do rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, skoro Sąd orzekając brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Wprowadzona zmiana stanu prawnego potwierdza słuszność wniosków, do których doszedł Sąd w powyżej przedstawionych rozważaniach, analizując dotychczas obowiązujące prawo.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.