Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 3459/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 23 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. D. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P. D. S.A. z siedzibą w L. (dalej też jako "skarżący", "strona") wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego do złącza kablowego (wcinka w istniejący kabel nN) w pasie drogowym autostrady A2 w miejscowości P.. Zastępca Dyrektora Oddziału w Warszawie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lipca 2016 r odmówił zgody na lokalizację ww. przyłącza. W uzasadnieniu wskazał m.in., że tablica reklamowa, której posadowieniu ma służyć przyłącze kablowe w pasie drogowym autostrady A2 wg projektowanej lokalizacji, stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2016 poz. 1440; dalej: udp).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podnosiła m.in., że jej wniosek nie dotyczył zezwolenia na budowę w pasie drogowym tablicy reklamowej, bowiem tablica jest zlokalizowana poza pasem drogowym i ewentualny wpływ zainstalowania tablicy reklamowej wykracza poza granice sprawy. Art. 39 udp dotyczy wyłącznie urządzeń, które mają być zlokalizowane w pasie drogowym. Organ nie wykazał, by objęta wnioskiem budowa przyłącza kablowego w jakikolwiek sposób zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym, bądź naruszała inne wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Natomiast, skoro na budowę podświetlanej dwutablicowej konstrukcji reklamowej wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to oczywistym jest, że budowla spełnia wymogi bezpieczeństwa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ lub GDDKiA) decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 udp oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: kpa).

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że z przedstawionej przez stronę mapy do celów projektowych wynika, iż przebieg projektowanego przyłącza kablowego naruszałby stateczność skarpy. Może zachodzić ryzyko wystąpienia niekontrolowanego osuwania, osiadania i uskoków skarpy, w rejonie autostrady A2, na co zarządca drogi, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie może pozwolić. W celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. Powołał też § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 poz. 124, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi.

Z kolei z § 140 ust. 6 ww. rozporządzenia wynika, że budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Umieszczenie zaś przyłącza kablowego w pasie drogowym autostrady A2 ograniczałoby możliwość jej ewentualnego poszerzenia o dodatkowe pasy ruchu. Zgodnie z § 140 ust. 7 ww. rozporządzenia infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym. Organ zwrócił uwagę, że po północnej stronie autostrady A2 teren bezpośrednio przyległy do drogi jest niezabudowany, co umożliwia umieszczenie dodatkowych urządzeń uzbrojenia terenu, bez ingerencji w elementy wyposażenia pasa drogowego przedmiotowej drogi.

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących kwestii lokalizacji planowanej reklamy poza pasem drogowym autostrady A2 organ przyznał, że na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/13, zostało uchylone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2013 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej dwutablicowej konstrukcji reklamowej, na terenie działki nr [...] położonej przy autostradzie A2, w miejscowości P., co skutkowało wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i po spełnieniu dalszych wymogów pozwoleniem na budowę dla omawianej inwestycji. Organ zauważył, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji wynikało z kwestii formalno-prawnych, nie zaś z oceny merytorycznego wpływu reklamy na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Niemniej jednak, podstawą odmowy wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanej infrastruktury technicznej były wskazane w treści niniejszej decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do niej, co uprawniało organ do zajęcia negatywnego stanowiska w niniejszej sprawie. Dlatego organ uznał, że jest uprawniony na podstawie art. 39 ust. 3 zd. 2 udp (w części dotyczącej naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych) do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego w pasie drogowym autostrady A2.

W skardze na tę decyzję skarżący wskazał na naruszenie przez organ administracji publicznej następujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
2. a) art. 39 ust. 3 pkt. 1 udp poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego;
3. b) art. 39 ust. 1 a) w zw. z przepisem art. 39 ust 1 pkt. 1 i pkt. 7 udp, w zw. z§ 140 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niczym nieuprawnionym i całkowicie dowolnym uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do udzielenia zgody na budowę przyłącza kablowego, gdyż przebieg projektowanego przyłącza kablowego naruszałby stateczność skarpy oraz, że budowa tego przyłącza w pasie drogowym autostrady A2 ograniczałaby możliwość jej ewentualnego poszerzenia o dodatkowe pasy ruchu, w sytuacji gdy z przedstawionej przez skarżącą spółkę mapy do celów projektowych wynika, że przedmiotowe przyłącze nie ma żadnego negatywnego wpływu na stan drogi oraz urządzeń znajdujących się w pasie drogowym [nie spowoduje ich uszkodzenia], jak również nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, przez co jego lokalizacja w żadnym razie nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych, ani też nie prowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy;
4. c) § 140 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do infrastruktury liniowej napowietrznej i podziemnej przebiegającej wzdłuż drogi, podczas gdy projektowane przyłącze kablowe nie będzie przebiegało wzdłuż drogi, lecz jak wynika z mapy do celów projektowych projektowane jest wykonanie wcinki w istniejący już kabel linii nN 0,4 kV wraz z mufą kablową, stamtąd nowy przewód linii nN nie będzie biegł wzdłuż drogi publicznej – [...], lecz będzie poprowadzony w kierunku działki nr ew. [...], zaś wyprowadzony przez działkę nr ew. [...];
5. 2) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
6. a) art. 7, 8, 75, 77, 80 kpa poprzez niewykazanie przez organ, że wykonanie w pasie drogowym przyłącza kablowego do złącza kablowego będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym, podczas gdy to na organie, jako zarządcy drogi, a nie na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania wymienionych w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy na drogach publicznych okoliczności wyłączających obowiązek wyrażenia wydawanej na podstawie tego przepisu zgody, gdyż zasadą jest obowiązek wyrażenia przez zarządcę drogi zgody na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, a także poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i nieustalenie stanu faktycznego co do zakresu, rodzaju i rozmiaru prac;
7. b) art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. art. 7 kpa, poprzez brak wskazania przez organ w sposób dokładny i precyzyjny, jakie konkretnie przesłanki legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji;
8. c) art. 7 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się naruszeniem ram luzu decyzyjnego organu administracji oraz wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie jest całkowite sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącej spółki zwłaszcza, że poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego przyłącza nie doszłoby do naruszenia interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718, dalej: ppsa). W ocenie WSA obowiązek, jaki nakłada prawo administracyjne w celu realizacji ochrony pasa drogowego wynika z zasady zakazującej określonych działań, uregulowanej w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 udp. Użycie w art.39 ust. 1 zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 udp, ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z art. 39 ust. 1a udp wynika możliwość odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w tym przepisie z uwagi na to, że ich umieszczenie powoduje naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. WSA zaakceptował stanowisko organu, że § 140 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych uzasadnia ocenę organu, że projektowana wcinka do istniejącego kabla naruszałaby stateczność skarpy, co prowadziłoby do naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji mapa ta potwierdza, że wcinka biegnie prostopadle w kierunku skarpy, po jej części zewnętrznej od strony północnej. Tymczasem istnieje możliwość nieingerowania w istniejącą infrastrukturę pasa drogowego i umieszczenia urządzeń przyłączających reklamę do linii energetycznej od północnej strony autostrady, czyli od terenu niezabudowanego – w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem WSA drugą uzasadnioną przeszkodą udzielenia zgody na projektowaną wcinkę w pas drogowy inwestycji skarżącego, sprowadzającej się wszak do realizacji podświetlenia reklamy jego kontrahenta, jest ograniczenie zarządcy drogi możliwości jej przebudowy albo remontu. Umieszczenie przyłącza kablowego w pasie drogowym autostrady A2 ograniczałoby możliwość jej ewentualnego poszerzenia o dodatkowe pasy ruchu.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 39 ust. 3 udp ma charakter uznaniowy w zakresie zdania pierwszego. Zdanie drugie tego przepisu wyklucza jednak uznaniowość wskazując konkretne przesłanki, które umożliwiają odmowę w przypadku kiedy inwestycja w pasie drogowym narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Mając jednak na uwadze całokształt normy art. 39 ust. 3 udp, na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy, wymagania przepisów odrębnych § 140 ust. 1 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych można skonfrontować z celem zezwolenia. Cel ten dotyczy przyłączenia do sieci energetycznej i podświetlenia tablicy reklamowej położonej poza pasem drogi, niewątpliwie kierowanej do odbiorców, jakimi są kierowcy. Jest to zatem cel stricte indywidualny przedsięwzięcia, a nie ważki cel społeczny, który można by skutecznie konfrontować z wymaganiami przepisów odrębnych. Oznacza to, że ani zarzuty procesowe ujęte w skardze, ani zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisze zakres wymaganych prac, bowiem okoliczność ta wynika z powołanego wcześniej dokumentu złożonego wraz z wnioskiem: warunków przyłączenia z 10 sierpnia 2015 r. wydanych przez skarżącego na rzecz firmy J. L. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W.. Zakres wymaganych prac poczynionych dla celu przyłączenia do prądu tablicy reklamowej - opisanych w tym dokumencie - stanowi zakres faktycznej ingerencji w pas drogowy autostrady A2 i de facto stanowi istotę wniosku. WSA zauważył, że organ w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję skupił się na reklamie jako nośniku informacji wizualnej, który odwraca uwagę kierowców od sytuacji na drodze i stanowiłby zagrożenie bezpieczeństwa, które to argumenty zostały pominięte w decyzji zaskarżonej. Niemniej jednak nie oznacza to pominięcia celu w jakim ingerencja w pas drogowy miałaby nastąpić.

Przeciwna interpretacja oznaczałaby wprost nakaz dla zarządcy drogi udostępniania pasa drogowego dla każdego celu położonego poza tym pasem w sytuacji dotyczącej celów indywidualnych, ale dotyczących urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń. Czyniłoby to iluzoryczną ochronę, jakiej podlega pas drogowy, szczególnie autostrad czy innych strategicznych dla komunikacji dróg krajowych. W sytuacji ingerencji w pas drogowy, a szczególnie dróg o dużym natężeniu ruchu, może ona skutkować ryzykiem wystąpienia niekontrolowanego osuwania, osiadania i uskoków skarpy, na co zarządca drogi, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie może pozwolić. Tym bardziej, że celem projektowanego przyłącza (wcinki) jest podłączenie do sieci istniejącej w pasie drogowym na użytek tablicy reklamowej.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że umieszczenie przyłącza kablowego w pasie drogowym autostrady A2 ograniczałoby możliwość jej ewentualnego poszerzenia o dodatkowe pasy ruchu. Wskazał też, że zgodnie z § 140 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym.

Zdaniem WSA uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji posadowienia konstrukcji reklamowej nie wpływa na legalność odmowy udostępnienia infrastruktury technicznej pasa drogi krajowej A2.

P. D. S.A. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. 1) mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) przepisu art. 39 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art.
3. 39. ust. 1 a) udp poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niczym nieuzasadnione uznanie, że decyzja GDDKiA z [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z [...] lipca 2016 r. odmawiającą udzielenia zgody na lokalizację przyłącza kablowego do złącza kablowego w pasie autostrady A2 w miejscowości P. w sytuacji, gdy decyzje te były nieprawidłowe, albowiem w sprawie występuje przypadek szczególnie uzasadniony umożliwiający lokalizowanie przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym, a ponadto:
4. - właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej oraz innych urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń jedynie wyjątkowo, tj. wyłącznie, gdy jej umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, które to przesłanki w niniejszej sprawie nie występują,
5. - budowa przyłącza kablowego do złącza kablowego (wykonanie wcinki w istniejący kabel nN na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości P., gmina K.) nie ma negatywnego wpływu na stan drogi oraz stan urządzeń znajdujących się w pasie drogowym [nie spowoduje ich uszkodzenia], a ponadto w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych ani też nie prowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, co jednoznacznie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tj. wniosku złożonego przez spółkę P. D. S.A. z siedzibą w L. z dnia 16.05.2016 r. uzupełnionym pismem z dnia 7.07.2016 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
6. - wbrew stanowisku organów, które błędnie podzielił Sąd orzekający w sprawie, a które nie zostało w sprawie w żaden sposób udowodnione - budowa przyłącza kablowego do złącza kablowego i wykonanie wcinki w istniejący już kabel linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV nie spowoduje niekontrolowanego osuwania się skarpy, zatem przeszkoda ta nie jest realna, lecz jest hipotetyczna oraz jest wyłącznie subiektywnym przeświadczeniem organu i jako taka, nie mogła stanowić podstawy do odmowy udzielenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzeń jak wyżej,
7. - wskazanie przez Sąd, w ślad za organem na abstrakcyjną i hipotetyczną przeszkodę, tj., że realizacja przedmiotowej inwestycji może ograniczyć zarządcę drogi co do ewentualnej możliwości przyszłej rozbudowy drogi, czy też jej remontu podczas, gdy przeszkoda ta nie jest przeszkodą realną i nie została, gdyż nie mogła zostać wykazana bowiem nie występuje, jest zatem wyłącznie subiektywnym przeświadczeniem organu i jako taka, nie mogła stanowić podstawy do odmowy udzielenia zgody na lokalizację w pasie drogowym przedmiotowych urządzeń,
8. - wykonanie przedmiotowej inwestycji i lokalizacja odcinka linii kablowej w pasie drogowym nie narusza wymogów bezpieczeństwa oraz warunków technicznych, co tym samym obligowało organ do udzielenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzeń jak wyżej,
9. b) przepisu art. 39 ust. 1 a) w zw. z przepisem art 39 ust 1 pkt, 1 i pkt. 7 udp w zw. z przepisem § 140 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niczym nieuprawnionym i całkowicie dowolnym uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do udzielenia zgody na budowę przyłącza kablowego do złącza kablowego (wykonanie wcinki w istniejący kabel nN na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości P., gmina K.), gdyż przebieg projektowanego przyłącza kablowego naruszałby stateczność skarpy oraz, że budowa tego przyłącza w pasie drogowym autostrady A2 ograniczałaby możliwość jej ewentualnego poszerzenia o dodatkowe pasy ruchu w sytuacji, gdy z przedstawionej przez skarżącą spółkę mapy do celów projektowych wynika, że przedmiotowe przyłącze nie ma żadnego negatywnego wpływu na stan drogi oraz urządzeń już znajdujących się w pasie drogowym [nie spowoduje ich uszkodzenia], zostanie ono wykonane zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w tym zakresie, jak również nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, przez co jego lokalizacja w żadnym razie nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych, ani też nie prowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy,
10. c) przepisu § 140 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia. w sprawie warunków technicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, że wykonanie wcinki w istniejący już kabel linii nN 0.4 kV wraz z mufą kablową oraz wyprowadzony stamtąd nowy przewód linii nN będzie ograniczał zarządcę drogi w możliwości jej rozbudowy lub remontu, albowiem w pasie drogowym zlokalizowana jest już infrastruktura elektroenergetyczna, na budowę której zarządca drogi wyraził zgodę, zatem w odniesieniu do urządzeń istniejących musiał wcześniej uznać, że jej lokalizacja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, nie powoduje zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego i nie ogranicza możliwości jej remontu czy rozbudowy, jak obecnie twierdzi w odniesieniu do projektowanych urządzeń tym bardziej, że w sprawie w żaden sposób nie zostało wykazane, czy urządzenia i infrastruktura znajdująca się w pasie drogowym są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
11. - a ponadto wbrew ustaleniom Sądu - projektowane urządzenia nie będą przebiegały wzdłuż drogi publicznej - przez działkę nr ew. [...], lecz będą poprowadzone w kierunku działki nr ew. [...], zaś ww. przepis odnosi się wyłącznie do infrastruktury liniowej napowietrznej i podziemnej przebiegającej wzdłuż drogi;
12. 2) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
13. a) przepisu art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to całkowicie dowolne i bez przedstawienia racjonalnych argumentów uznanie za prawidłowe stanowisko zajęte przez GDDKiA w decyzjach wyrażające się w:
14. - całkowitym pominięciu przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że pierwotną przesłanką, jaka legła u podstaw do wydania przez organ ww. decyzji stanowił fakt, że umieszczenie tablicy reklamowej w lokalizacji planowanej przez spółkę J. L. stanowiłoby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na sobie uwagi kierowców, a w konsekwencji odwrócenie ich uwagi od sytuacji na drodze [zatem podstawy do odmowy udzielenia tego zezwolenia], a nie okoliczności wymienione w dyspozycji przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, lecz okoliczności niezwiązane w żaden sposób z lokalizacją kabla linii elektroenergetycznej w pasie drogowym, podczas gdy taka okoliczność nie daje żadnych podstaw do odmowy udzielenia przez organ tego zezwolenia, gdyż nie mieści się w dyspozycji tego przepisu i nie daje podstaw do odmowy zlokalizowania projektowanych urządzeń objętych wnioskiem w pasie drogowym,
15. - natomiast kolejne decyzje wydane w sprawie zawierały tożsame rozstrzygnięcie jednak z odmiennym uzasadnieniem,
16. - bezpodstawnym i całkowicie dowolnym przyjęciu przez Sąd za aksjomat, że wykonanie projektowanej wcinki w istniejący kabel nN na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości P., gmina K. będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym oraz, że jej wykonanie spowoduje naruszenie stateczności skarpy, podczas gdy okoliczność ta nie została przez organ w żaden sposób wykazana;
17. - bezpodstawnym uznaniu przez Sąd, że w niniejszej sprawie żadnego znaczenia nie ma fakt, że organy administracji orzekające w sprawie nie określiły zakresu prac niezbędnych do wykonania przedmiotowego przyłącza, technologii, w jakiej prace te miałyby zostać przeprowadzone oraz w jakim zakresie miałyby zostać przeprowadzone prace zmierzające do przywrócenia stanu poprzedniego, podczas gdy to właśnie od ich zakresu i sposobu wykonania zależy czy skarpa drogi będzie się osuwała, czy też nie, co stanowi rozstrzygnięcie tak Sądu jak i organów orzekających w sprawie całkowicie dowolnym;
18. - a w konsekwencji powyższego bezpodstawne podzielenie przez Sąd błędnej, hipotetycznej i mało realnej, a przede wszystkim nieudowodnionej podstawy do odmowy udzielenia przez organ zezwolenia na budowę przyłącza kablowego, że może naruszyć stateczność skarpy w sytuacji, gdy zakres prac jakie miałyby zostać faktycznie wykonane w celu budowy tego przyłącza, chociażby z uwagi na oddalenie kabla linii nN od skarpy oraz wykonanie niewielkiego wykopu celem ułożenia przyłącza, wykonanie wykopu tylko w jednym punkcie, poprowadzenie kabla linii nN w kierunku działki nr ew. [...], a nie wzdłuż drogi [skarpy] - w żaden sposób nie spowoduje naruszenia stateczności skarpy,
19. - a w konsekwencji powyższego - całkowitym pominięciu okoliczności, że obowiązujące przepisy prawa wymagają aby przesłanki, jakie organ przyjmuje za podstawę do odmowy udzielenia zgody na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, w tym także zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, jakie ma stwarzać zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ograniczenie możliwości przebudowy czy też remontu drogi - były realne, a nie stanowiły wyłącznie wynik subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu,
20. - pominięciu przez Sąd okoliczności, że budowa tablicy reklamowej oraz wybudowanie kabla elektroenergetycznego w celu jej zasilenia nie jest inwestycją celu publicznego, dla której wydaje się decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dla terenu, na którym ma zostać ona wybudowana [działka nr ew. [...] położona w miejscowości P.] nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przez to w odniesieniu do takiej inwestycji brak jest podstaw do uzyskania tytułu prawnego na drodze administracyjnoprawnej (art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami), podczas gdy takie wyjście sugeruje Sąd orzekający w sprawie,
21. - pominięciu przez Sąd faktu, że rzeczywistą podstawę do odmowy przez organy udzielenia zgody na wykonanie wcinki w istniejący już kabel linii nN stanowi fakt, że kabel ten będzie służył do oświetlenia tablicy reklamowej, która ma zostać wybudowana poza pasem drogowym, co jednak nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych, a przez to nie może stanowić samoistnej przesłanki do odmowy udzielenia tej zgody,
22. b) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 c) w zw. z art. 151 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w:
23. - bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ orzekający w sprawie w sposób dokładny, precyzyjny i prawidłowy wskazał, jakie i konkretnie przesłanki legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji [przy czym skarżąca cały czas stoi na stanowisku, że powody wskazane przez organ są błędne, a ich uzasadnienie nieprawidłowe i lakoniczne], co czyni przedmiotowe decyzje zupełnie dowolnymi i wydanymi bez wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie,
24. - utrzymaniu w mocy decyzji GDDKiA z [...] września 2016 r., która podobnie jak poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2016 r. była decyzją całkowicie dowolną, wydaną z oderwaniem od okoliczności niniejszej sprawy, podczas gdy decyzja administracyjna wydawana w trybie przepisu art. 39 ust. 3 pkt. 1 udp pomimo, że ma charakter uznaniowy i cechuje się względnym luzem decyzyjnym, to nie oznacza to, że decyzja taka może być całkowicie dowolna i pozbawiona możliwości weryfikacji,
25. - pominięcie przez Sąd słusznego interesu podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym kabla elektroenergetycznego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie dotyczą błędnej wykładni, lecz niewłaściwego zastosowania (czy też niezastosowania).

Specyfika zarzutów jak i argumentacja uzasadniająca zaskarżony wyrok wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. To wykładnia tych przepisów przesądza o zakresie koniecznych ustaleń faktycznych co do ich stosowania bądź niestosowania, a więc pozwala również ocenić, czy wskazywane zarzuty naruszenia przepisów postępowania (nawet jeśli do takich naruszeń doszło), mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 174 pkt 2 ppsa wynika bowiem, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Art. 39 ust. 1 udp wprowadza zasadę polegającą na zapewnieniu zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania w zakresie utrzymania drogi i pasa drogowego dla ich efektywnego i bezpiecznego wykorzystywania. Przepis ten zawiera co do zasady zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z kolei w art. 39 ust. 1a uczyniono wyłom od tej zasady dla umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej, urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu energii elektrycznej. Ten wyłom od zasady jest dopuszczalny tylko wtedy, jeśli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Przepis art. 39 ust. 3 udp dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. Regulacja ta dozwala bowiem na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Dla zastosowania tego odstępstwa konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków:

1. 1) odstąpienie od zasady dotyczy tylko i wyłącznie szczególnie uzasadnionych przypadków;
2. 2) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Należy przy tym uznać, że przepisy art. 39 ust. 1 a i art. 39 ust. 3 udp dotyczą rozbieżnych sytuacji. Wynika to z treści art. 39 ust. 3 pkt 1 udp, który dotyczy urządzeń infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1 a udp. Decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 udp mają charakter uznaniowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie tego Sądu, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia.

Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (np. wyroki NSA: z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08, z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08, z 25 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1547/11, z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5286/16 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym dla umieszczenia urządzeń i infrastruktury wymienionych w art. 39 ust. 1a udp, nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 udp, której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na: bezpieczeństwo ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi. Brak spełnienia wynikającego z art. 39 ust, 3 zd. pierwsze ustawy o drogach publicznych wymogu zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku czyni zbędnym ustalenia co do przeszkód do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określonych w art. 39 ust. 3pkt 1 udp w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 7 i w zw. z art. 39 ust. 1 a udp.

Zasadnie zatem na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd I instancji przyjął, że istotne znaczenie ma cel wnioskowanego przedsięwzięcia skonfrontowany z wymogiem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 zd. pierwsze udp. Cel ten dotyczy przyłączenia do sieci energetycznej i podświetlenia tablicy reklamowej położonej poza pasem drogi. Jest to zatem cel stricte indywidualny przedsięwzięcia, a nie ważki cel społeczny, który możnaby skutecznie konfrontować z wymaganiami przepisów odrębnych. Trafnie też Sąd I instancji zauważył, że brak wymogu spełnienia warunku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku (który WSA nazywa też ważkim celem społecznym) oznaczałby wprost nakaz dla zarządcy drogi udostępniania pasa drogowego dla każdego celu położonego poza tym pasem w sytuacji dotyczącej celów indywidualnych, ale dotyczących urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń. Czyniłoby to iluzoryczną ochronę, jakiej podlega pas drogowy, szczególnie autostrad czy innych strategicznych dla komunikacji dróg krajowych.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionują prawidłowości takiej wykładni powoływanych jako naruszone przepisów prawa materialnego, jak też nie kwestionuje prawidłowości uznania przez Sąd I instancji, że wobec indywidualnego celu zamierzonego przyłącza (dla podłączenia tablicy reklamowej) nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp. Zatem zarzuty naruszenia art. 39 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1a) oraz art. 39 ust. 1a) w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i 7 udp należało uznać za nieuzasadnione.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy na wstępie przypomnieć, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej w pkt 2 lit. a) petitum tej skargi zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 75 i art. 77 kpa. Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej tych przepisów - podczas gdy art. 75 kpa zawiera dwa paragrafy, a art. 77 - cztery paragrafy. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej omawianych przepisów będących częścią wskazywanego zarzutów, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia pozostałych prawidłowo wskazanych w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, to wskazywane naruszenia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzuty te dotyczą niewłaściwych – w ocenie skarżącego – ustaleń co do stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez zamierzone przyłącze, zagrożenia dla stabilności skarpy w pasie drogowym czy możliwości zasilenia tablicy reklamowej z innego miejsca niż pas drogowy. Choć zgodzić się można, że ustalenia organów w tych kwestiach nie były wyczerpujące, to jednak z uwagi na wykazany wyżej brak spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wynikającej z art. 39 ust. 3 zd. pierwsze udp, to niedostatki w zakresie tych ustaleń faktycznych nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 7 kpa również nie zasługiwał na uwzględnienie. Tu autor skargi kasacyjnej również nie zauważył, że art. 107 § 1 składa się z wielu jednostek redakcyjnych (punktów), jednak w kontekście powiązania z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 kpa uznano, że chodzi mu o art. 107 § 1 pkt 6 kpa. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ prawidłowo odmówił wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego ze względu na brak szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 udp. Poświęcenie przez organ szczególnej uwagi w uzasadnieniu decyzji kwestiom przesłanek negatywnych, które blokowały udzielenia zgody, wynikających z art. 39 ust. 1 pkt 7, art. 39 ust. 1 a czy art. 39 ust. 3 pkt 1 udp, nie stanowiło naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec niekwestionowanej w skardze kasacyjnej prawidłowości ustalenia, że nie istniała przesłanka pozytywna z art. 39 ust. 3 udp, to jest szczególnie uzasadniony przypadek.

Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 kpa przez pominiecie przez Sąd I instancji słusznego interesu skarżącego. Sąd I instancji prawidłowo skonfrontował ten interes skarżącego sprowadzający się do podłączenia do sieci komercyjnej tablicy reklamowej umieszczonej w pobliżu pasa drogowego, z zasadą ochrony interesu publicznego w zakresie ochrony dróg i pasa drogowego przed ingerencją, wynikającą w szczególności z art. 39 udp. Tym samym Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 ppsa oddalając skargę i nie miał podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie naruszył tym samym tych przepisów.

Biorąc to wszystko pod uwagę na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.