Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 711/09 uchylił decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] września 2009 r. nr [...] w zaskarżonej części dotyczącej płatności zwierzęcej, w przedmiocie wysokości przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. przyznał W.B. (dalej: skarżący) płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2008 w wysokości 40.747,74 zł, płatność z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 10.877,83 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości 5.624,93 zł. W przypadku JPO oraz UPO organ przyznał płatności we wnioskowanym zakresie, zaś w przepadku płatności zwierzęcej (PZ) naliczył płatność w stosunku do powierzchni 14,82 ha, ze zgłoszonej we wniosku powierzchni 79,70 ha.
Jako podstawę prawną przyznania PZ organ wskazał § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w O., orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła, owiec lub kóz, koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;
2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych gruntów zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, PZ przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność, o której mowa w ust. 1 pkt 2.
Organ przyjął, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2006 roku, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych lub do powierzchni traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych wynosiła 14,82 ha, zatem zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania PZ to 14,82 ha. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1057/08, w którym to wyroku stan faktyczny dotyczył płatności zwierzęcej za rok 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę W.B. od wyroku WSA w O., a zatem Sąd zarówno I instancji, jak i NSA podzieliły stanowisko organów, zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w rozpoznawanej sprawie.
W.B. wniósł skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej płatności zwierzęcych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że rolnik we wniosku o płatność za rok 2008 wykazał "trwałe użytki zielone" na powierzchni 79,70 ha. Decyzja nie zawiera w ocenie Sądu dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego przyznania płatności zwierzęcych do powierzchni 14,82 ha.
WSA w O. stwierdził, że organ pomimo przytoczenia poszczególnych jednostek redakcyjnych normy wyrażonej w § 5 rozporządzenia MRiRW pominął tę część § 5 ust. 1 pkt 2, w której mowa jest o przyznaniu płatności "do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych". Z akt sprawy wynika, że we wniosku o płatności za 2006 r. skarżący zadeklarował 12,82 ha pastwisk, 1,85 ha łąk trwałych, 0,15 ha łąk przemiennych oraz 67,74 ha mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Otrzymał płatności uzupełniające do całości zadeklarowanych powierzchni.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi mieści się w pojęciu "traw przeznaczanych na paszę uprawianych na gruntach ornych". Zgodnie z art. 2 pkt 2 i pkt 2a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. pojęcie "trwałe użytki zielone" oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych) niewłączonych do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Pojęcie "trawy lub inne uprawy zielne" oznacza zaś wszelkie uprawy zielne rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt).
Sąd podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługuje płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Zgodnie z art. 54 tej ustawy, z dniem wejścia jej w życie, tj. 27 lutego 2007 r., wygasły zobowiązania rolników dotyczące utrzymywania niezmienionej powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowane we wnioskach na 2005 i 2006 rok.
Zatem od 2007 roku rolnicy zyskali możliwość określenia innej powierzchni trwałych użytków zielonych niż uprzednio deklarowane. Kwestia, czy zadeklarowana powierzchnia upraw jest obszarem trwałych użytków zielonych wg definicji z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 jest kwestią przedstawienia przez rolnika odpowiednich dowodów.
Sąd stwierdził, że "trawy i inne rośliny" w 2008 r. uznaje się za trwałe użytki zielone, na całej deklarowanej powierzchni 79,70 ha, to muszą być to te same trawy (i inne rośliny), które były deklarowane w 2006 r. jako mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Tym bardziej, że w rozporządzeniu MRiRW niewskazano konkretnie, uprawa jakich roślin przeznaczonych na paszę daje podstawę do "płatności zwierzęcych", a wskazane zostało w § 2 ust. 2, że płatnością są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy.
Sąd powołał się również na § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 280), wg którego rośliny przeznaczone na paszę to rośliny uprawiane na: a) łąkach i pastwiskach; b) gruntach ornych: trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne, rośliny strączkowe pastewne, rośliny okopowe pastewne z wyłączeniem ziemniaków pastewnych. Według § 1 ust. 2 tego rozporządzenia płatność przysługiwała również, gdy rośliny jak trawy, motylkowate drobnonasienne, strączkowe pastewne uprawiane były w formie mieszanek.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi W.B. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.
Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- - § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 marca 2008 r.
- - art. 2 pkt 2a rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r.
W uzasadnieniu kasator podniósł, że WSA w O. na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 uprawnia do zakwalifikowania 64,74 ha mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi (zgłoszonych przez beneficjenta we wniosku z 2006 r.) do "traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych". Wykładnię odmienną zaprezentował natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2009 r. Kasator przytoczył fragment uzasadnienia tego wyroku, w którym NSA stwierdza: "Zestawienie treści cytowanego wyżej § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2007 r. z treścią § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 marca 2006 r. prowadzi do konstatacji, że w 2007 roku płatność zwierzęca przysługiwała do mieszanek roślin, tylko jeśli te uprawiane były na trwałych użytkach zielonych. W przypadku zaś upraw roślin przeznaczonych na paszę a uprawianych na gruntach ornych prawodawca ograniczył płatność zwierzęcą wyłącznie do powierzchni traw, z pominięciem innych roślin i ich mieszanek.
Uprawnienie do PZ związane z powierzchnią mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami pojawia się dopiero w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 marca 2009 roku, na mocy rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326)". NSA w tym wyroku wskazał, że ocena spełniania przesłanki do przyznania płatności polega na ustaleniu czy grunty zajęte uprawą zadeklarowano w 2006 r. jako niewłączone do płodozmianu i czy z tego punktu widzenia spełniały wymóg trwałego użytku zielonego (przesłanka ta nie została spełniona); ewentualnie czy zadeklarowanie tej uprawy uznać można za zgłoszenie w 2006 r. powierzchni upraw traw uprawianych na gruntach ornych – ta przesłanka również nie została spełniona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (patrz: wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. II OSK 403/05).
Skarżący oparł skargę kasacyjną na zrzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1), który zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji zastosował błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. oraz art. 2 pkt 2a rozporządzenia (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.
Brak zarzutu naruszenia prawa procesowego oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest niekwestionowany.
Rolnik we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 wykazał "trwałe użytki zielone" na powierzchni 79,70 ha. W decyzji organu stwierdzono, że wyniki przeprowadzonej kontroli potwierdziły zadeklarowany obszar, płatność zwierzęca natomiast przyznana została do powierzchni 14,82 ha.
Prawidłowo przyjął sąd orzekający w sprawie, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika jakie są jego motywy oraz co jest przyczyną częściowego uwzględnienia wniosku, a następnie stwierdzenia "wniosek uwzględniono w całości".
Rozporządzenie z 14 marca 2008 r. określa rodzaje roślin objętych tzw. płatnością zwierzęcą, która w danym roku kalendarzowym przysługuje "na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych".
Z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku z 2006 roku zadeklarował 12,82 ha pastwisk, 1,85 ha łąk trwałych oraz 0,15 ha łąk przemiennych. Ponadto zadeklarował 64,74 ha mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi.
Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ w swym rozstrzygnięciu nie odniósł się do § 5 ust. 1 pkt 2 in fine, w którym mowa o przyznaniu płatności zwierzęcej "do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych".
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) "rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługuje płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych".
Zgodnie zaś z art. 54 tej ustawy, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 luty 2007 r., wygasły zobowiązania rolników dotyczące utrzymywania niezmienionej powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowane we wnioskach na 2005 i 2006 rok.
Oznacza to, że począwszy od 2007 roku rolnicy uzyskali możliwość określenia innej powierzchni trwałych użytków zielonych niż uprzednio deklarowane.
Oczywiście ustaleniu organu podlega to czy zadeklarowana powierzchnia upraw jest obszarem trwałych użytków zielonych wg definicji w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia cytowanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię jest nieuprawniony.
Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 października 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).