Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 583/15, oddalił skargę Gminy M. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie.
Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2012 r., którą organ działając na podstawie art. 25 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej: u.f.p.), art. 104 kpa, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759, ze zm., dalej: p.z.p.) oraz umowy nr [...], zawartej 5 czerwca 2009 r. o dofinansowanie projektu "[...]", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu V "Infrastruktura dla kapitału ludzkiego", Działania 5.2 "Rozwój infrastruktury edukacyjnej, w tym kształcenia ustawicznego", Schematu I "Projekty z zakresu wsparcia infrastruktury edukacyjnej" Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 określił Gminie M. kwotę do zwrotu w wysokości 124 492,88 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych – tytułem obniżenia dofinansowania o ustalone i nałożone korekty finansowe w ramach środków przekazanych do umowy nr [...] z dnia 5 czerwca 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1307/12 uchylił zaskarżoną przez Gminę M. decyzję z [...] października 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór dotyczył określenia Gminie M. kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu. Skarżąca gmina zawarła 5 czerwca 2009 r. z Zarządem Województwa Wielkopolskiego umowę o dofinansowanie projektu "[...]", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Do umowy zawarto 7 kolejnych aneksów; z 2 grudnia 2009 r., z 25 maja 2010 r., z 31 sierpnia 2010 r., z 2 grudnia 2010 r., z 21 marca 2011 r., z 18 lipca 2011 r. i z 17 maja 2012 r. Na podstawie umowy skarżąca miała prawo do otrzymania dofinansowania w wysokości 2.995.156,47 zł i była zobowiązana do wyboru wykonawcy w trybie przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie wskazanym w ustawie - Prawo o zamówieniach publicznych.
W wyniku podjętych czynności kontrolnych dotyczących realizacji umowy Instytucja Zarządzająca stwierdziła nieprawidłowości w zakresie stosowania przepisów ustawy - Prawo o zamówieniach publicznych. Nieprawidłowości dotyczyły naruszenia art. 38 ust. 4a pkt 1 w związku z art. 11 ust. 4 i art. 12a ust. 2 p.z.p., art. 25 p.z.p., art. 144 p.z.p., art. 10 ust. 2 w związku z art. 70 p.z.p. Skarżąca, podczas przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na budowę sali sportowej przy [...], określiła w ogłoszeniu o zamówieniu wymogi udziału w postępowaniu natomiast nie opisała sposobu dokonywania oceny spełnienia tych wymogów. Pismem z 3 lipca 2009 r. skarżąca dokonała modyfikacji treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) w zakresie części III pkt 2 i pkt 15, ale nie dokonała zmiany ogłoszenia o zamówieniu opublikowanego w Biuletynie Zamówień Publicznych i na tablicy ogłoszeń Gminy oraz nie wydłużyła terminu składania ofert.
Brakowało także potwierdzenia zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej. W ten sposób doszło do naruszenia art. 38 ust. 4a w związku z art. 12a p.z.p. Działanie to spowodowało nałożenie korekty finansowej w wysokości 5% (naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p.). Zdaniem organu, skarżąca naruszyła też art. 25 p.z.p., ponieważ zażądała od wykonawców dokumentów, które nie były niezbędne do przeprowadzenia postępowania tj. parafowanego wzoru umowy, przedmiaru robót oraz kosztorysu ofertowego (korekta finansowa w wysokości 2%). W ocenie Instytucji Zarządzającej, wykryte nieprawidłowości skutkowały koniecznością pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych o wartość korekty finansowej. Organ wyjaśnił, że w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzieleniu zamówienia publicznego dwóch lub większej liczby przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych, należy nałożyć korektę finansową w wyższej wysokości, tj. 147 196,17 zł.
Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym, pismem z 29 marca 2012 r., poinformowała skarżącą o nałożeniu na nią korekty finansowej. Skarżąca, pismem z 11 kwietnia 2012 r. nie przyjęła korekty finansowej. Instytucja Zarządzająca pismem z 11 kwietnia 2012 r., odpowiadając na zarzuty skarżącej, odmówiła uchylenia nałożonej korekty finansowej. Powołała się na § 8 ust. 1 umowy regulujący kwestie zwrotu środków lub ich części w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, spójny z art. 207 ust. 1 u.f.p. W związku z tym, że skarżąca nie zwróciła środków w wysokości 124 492,88 zł wraz z odsetkami, organ wydał decyzję określającą Gminie M. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skoro organ uznał, że Gmina popełniła nieprawidłowości, gdyż realizując umowę naruszyła przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, to tym samym Instytucja Zarządzająca była uprawniona do ustalenia i nałożenia na Gminę korekty finansowej. Sąd stanął na stanowisku, że określenie kwoty przypadającej do zwrotu powinno być poprzedzone ustaleniem korekty w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka decyzja nie została wydana i dlatego zaskarżona decyzja w przedmiocie określenia Gminie M. kwoty do zwrotu, tytułem obniżenia dofinansowania o ustalone i nałożone korekty finansowe została wydana przedwcześnie, bez możliwości zweryfikowania stanowiska organu w ramach odwołania i w ramach skargi do sądu.
Zarząd Województwa Wielkopolskiego jako Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 1325/13, uchylił zaskarżony wyrok uznając za błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do problemu ustalenia i nałożenia korekty finansowej. NSA wskazał, że kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14. W powołanej uchwale wyjaśniono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprawę ponownie przedstawił mający zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego i unijnego. Następnie oceniając stanowisko Zarządu Województwa w zakresie stwierdzonych naruszeń, jak i zakwalifikowania ich, jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L.210 z 31.07.2006, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że zgodnie z § 11 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent został zobowiązany do stosowania przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 p.z.p. zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Celem powołanego przepisu jest m.in. uniemożliwienie czy też ograniczenie tworzenia barier dostępu do rynku. W tym zakresie obowiązek przestrzegania zasad uczciwej konkurencji przez zamawiającego dotyczy m.in. próby ograniczenia konkurencji poprzez zawężenie kręgu wykonawców ponad potrzebę zapewnienia, że zamówienie będzie wykonywał wiarygodny i zdolny do jego realizacji podmiot.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie i doktrynie zauważył, że do stwierdzenia, że doszło do naruszenia wyrażonych w art. 7 ust. 1 p.z.p. zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców nie jest konieczne, ani nawet potrzebne wykazanie, że do naruszenia konkurencyjności faktycznie doszło. Publikacja ogłoszenia w określonych w ustawie – Prawo zamówień publicznych miejscach stanowi w procedurze udzielania zamówienia publicznego istotny etap. Jest gwarancją zapewnienia zasady uczciwej konkurencji i równości traktowania wykonawców, które są fundamentalnymi zasadami udzielania zamówień. Pozwalają one na realizację celów ustawowych, tj. efektywnego i gospodarnego dysponowania środkami publicznymi oraz zapewnienia dostępu do zamówień wszystkim podmiotom zdolnym do ich wykonania. Ogłoszenie ma też walor informacyjny umożliwiający wykonawcom ocenę swoich możliwości i przygotowanie wniosków. Jednocześnie ogłoszenie ma charakter wiążący w całej dalszej procedurze.
W ocenie Sądu niedokonanie zmiany zamieszczonego w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia, do którego skarżąca była zobowiązana w związku z modyfikacją SIWZ czy nieprzedłużenie terminu składania ofert nie jest drobnym uchybieniem formalnym, lecz stanowi naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji w rozumieniu art. 7 p.z.p.
Zdaniem WSA organ słusznie uznał, że w przypadku, gdy obliczenie konkretnego rozmiaru szkody wywołanej naruszeniem jest trudne czy wręcz niemożliwe, dla ustalenia korekty należy posłużyć się metodą wskaźnikową, przy której wysokość korekty wylicza się według wzoru wskazanego w dokumencie pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" wraz z załącznikiem "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE".
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaistniałą w sprawie sytuację, należało ocenić jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W związku z zaistnieniem naruszenia ustawy - Prawo zamówień publicznych, spełnienia przesłanki skutku tego naruszenia w postaci powodowania lub możliwości powodowania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, upatrywać należy w tym, że gdyby nie brak opublikowania zmodyfikowanego ogłoszenia czy nieprzedłużenia terminu składania ofert, w rozpoznawanej sprawie o zamówienie publiczne mogłaby ubiegać się większa liczba oferentów, a wybrana oferta mogłaby być korzystniejsza, od tej która została przyjęta i ostatecznie, zadanie współfinansowane ze środków publicznych mogłoby być zrealizowane za niższą kwotę.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zaistniałą po wydatkowej stronie budżetu ogólnego szkodę należało wiązać z możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku, a w sytuacji, gdy tego rodzaju negatywne dla budżetu skutki, wobec ich rozproszonego charakteru, były i są trudne do oszacowania, w rozpatrywanej sprawie musiała znaleźć zastosowanie metoda wskaźnikowa, co skutkowało zastosowaniem 5% wskaźnika nałożonej korekty.
Gmina M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2012 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
Gmina M. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 7 ust. 1 p.z.p. w związku z art. 12 a ust. 2 p.z.p. w związku z art. 38 ust. 4a p.z.p. w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Gmina M. przygotowała i przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w sposób naruszający zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, podczas gdy stwierdzone uchybienia nie naruszały zasad prawa zamówień publicznych i w konsekwencji nie stanowiły także nieprawidłowości w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, uzasadniających nałożenie korekt finansowych przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego;
- 2) art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 10 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchybienia, które wystąpiły w postępowaniu o udzielenie zamówienia stanowiły nieprawidłowości w rozumieniu wymienionych przepisów rozporządzenia nr 1083/2006, tj. wynikały z działania lub zaniechania Gminy M. i spowodowały lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego podczas gdy po stronie Gminy M. jako beneficjenta wystąpiły okoliczności, które nie skutkowały powstaniem wymienionych nieprawidłowości;
- 3) art. 26 ust. 1 pkt 15 a) u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zasadne było ustalenie i nałożenie na Gminę M. korekty finansowej pomimo, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego nie wykazał, że doszło do nieprawidłowości uzasadniającej nałożenie korekt finansowych, w szczególności organ nie wykazał a także nie uprawdopodobnił wystąpienia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647, dalej: p.u.s.a.) w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w całości, a w konsekwencji nieuchyleniu obu decyzji Zarządu Województwa Wielkopolskiego, pomimo że nałożenie korekty finansowej nastąpiło na podstawie dokumentu nie stanowiącego źródła obowiązującego prawa, a także w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono okoliczności, że działania podjęte przez Gminę M. w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego spowodowały lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na kształt i brzmienie zaskarżonego wyroku;
- 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji, będąc związany zaleceniami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2015 r., sygn. II GSK 1325/13 nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do wyczerpującego odniesienia się do kwestii prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego przy nakładaniu korekty i szczegółowego wyjaśnienia przyczyn wydania rozstrzygnięcie - powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga Gminy M. została oddalona, pomimo faktycznego braku wystąpienia przesłanek do nałożenia korekty finansowej;
- 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów przedstawionych przez Gminę M., co czyni ocenę prawną niepełną oraz sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zarząd Województwa Wielkopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów przedstawionych przez Gminę M., co czyni ocenę prawną niepełną oraz sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia
W związku z tak sformułowanym zarzutem wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu każdego wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc, ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12). Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie dla wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie.
Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Jeżeli bowiem w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do bezrefleksyjnego powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji – a więc tak, jak w rozpoznawanej sprawie - nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia.
Jeżeli więc skarżący dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego, a jeżeli tego zaniecha, to ocenić należy to jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np.: wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 1215/09).
Podobnie oceniana jest również sytuacja ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju zabieg, nie może bowiem zastępować koniecznego opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09), co jest niezbędne, jako warunek umożliwiający podjęcie przez stronę polemiki z przeprowadzoną przez sąd oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę wyjaśniła uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39). Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie.
Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienia te są na tyle istotne, że uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia
Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ograniczyło się w istocie do zaakceptowania stanowiska Instytucji Zarządzającej oraz przytoczenia przepisów prawa, przy całkowitym pominięciu zarzutów podnoszonych przez skarżącą oraz, co szczególnie istotne, bez zajęcia stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Motywy zaskarżonego orzeczenia są lakoniczne w warstwie rozważań dotyczących zaistnienia nieprawidłowości i powstania szkody w budżecie ogólnym UE.
W związku z tym stwierdzić należy, że tak sporządzone uzasadnienie wyroku nie mogło być uznane za prawidłowe z punktu widzenia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2015 r., uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1307/12 stwierdził, że naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "(...) dopatruje się nie tylko w akcentowanej w skardze kasacyjnej (s.3) lakoniczności wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznającego konieczność wydania decyzji, ale także w braku uwzględnienia w konstrukcji uzasadnienia wyroku Sądu I instancji bezpośredniego odniesienia się do poszczególnych zarzutów naruszenia prawa, wymienionych na s. 1- 5 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2012 r., w szczególności poprzez zastąpienie odniesienia się do zarzutów w uzasadnieniu orzeczenia – "autorską" oceną prawną, niezgodną z powołaną uchwałą. W tym względzie, szczególnego znaczenia nabiera wyczerpujące odniesienie się do kwestii prowadzenia postępowania wyjaśniającego przy nakładaniu korekty, zawierania pouczeń, zawarcie szczegółowego wyjaśnienia i omówienia podstawy prawnej oraz przyczyn wydania rozstrzygnięcia.". Naczelny Sąd Administracyjny formułując wskazania co do dalszego postępowania zwrócił uwagę na potrzebę rozpoznania w całości skargi z 23 listopada 2012 r. (s. 8 uzasadnienia).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprawę ponownie nie zastosował się do tego zalecenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów postawionych w skardze wniesionej przez Gminę M. a odnoszących się do: 1) automatycznego stosowania Taryfikatora bez analizy merytorycznych przesłanek i okoliczności wystąpienia naruszeń, 2) samego wystąpienie naruszenia przepisów prawa o zamówieniach publicznych jako wystarczającego do nałożenia korekt finansowych, 3) nieuprawdopodobnienia przez Instytucję Zarządzającą szkody w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, 4) braku oceny zachowania beneficjenta przez Instytucję Zarządzającą w kontekście ewentualnego naruszenia zasady uczciwej konkurencji. Trudno także uznać, że część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierała szczegółowe wyjaśnienie i omówienie podstawy prawnej oraz przyczyn wydania rozstrzygnięcia, skoro Sąd pierwszej instancji w zasadzie ograniczył się do prostego zaakceptowania stanowiska organu.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób uniemożliwiający jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny, przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 207 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).