Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 348/13

Uzasadnienie

I. Wyrokiem z 28 grudnia 2012r. sygn. akt: I SA/Sz 742/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że wyrokiem z 26 października 2011r. sygn. akt: I SA/Sz 753/11 WSA w S. po rozpoznaniu skargi D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2011r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2011r. nr [...] znak [...].

Sąd odnosząc się do przesłanek umorzenia zaległości, wskazanych w art. 28 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz.1585 ze zm. dalej-u.s.u.s.), jak i w §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) uznał, że organ prawidłowo przesądził o tym, iż sytuacja skarżącej nie wypełniała przesłanek stanu całkowitej nieściągalności zaległych należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.), ponieważ rodzina skarżącej osiąga regularne dochody, co trafnie organ uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Za niewystarczające natomiast uznał uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie analizy przesłanek o jakich mowa § 3 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia. W sprawie koniecznym było jednoznaczne ustalenie przez organ w decyzji dochodów skarżącej, z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie skonfrontowanie ich z koniecznymi wydatkami skarżącej i jej rodziny.

Organ nie rozważył i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem nie przeanalizował obecnej sytuacji zdrowotnej skarżącej, co mogło mieć znaczenie dla sprawy i oceny jej sytuacji finansowej. Organ, nie odniósł się do faktu korzystania przez nią ze świadczeń pomocy społecznej, co wynika z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z [...] grudnia 2010r. Biorąc pod uwagę, że skarżąca utrzymywała się także ze środków pomocowych, Sąd uznał, że trudno przyjąć, iż wyegzekwowanie od niej zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Zakład ma również możliwość częściowego uwzględnienia wniosku o umorzenie zadłużenia.

Decyzją z [...] marca 2012r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpoznając wniosek D. S., odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez nią składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 01/2002r. do 02/2002r., od 04/2002r. do 08/2007r., od 10/2007r. do 04/2008r., 07/2008r., od 04/2009r. do 05/2009r., 08/2009r., od 11/2009r. do 05/2010r. oraz za 11/2010r. w łącznej kwocie 59.368,96 zł wraz z odsetkami.

Organ stwierdził, że w stosunku do dłużniczki nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Podał, że zainteresowana umorzeniem jest współwłaścicielem na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości położonej w W. [...], pozostaje ujawnionym właścicielem samochodu osobowego marki VOLKSWAGEN GOLF, nr rej. [...], rok produkcji 1995. Istnieje zatem majątek podlegający zabezpieczeniu czy egzekucji. Ponadto małżonek wnioskodawczyni jest zatrudniony na umowę o pracę w firmie A. sp. z o. o. w W. i z tego tytułu za okres od 02/2012r. do 04/2012r. uzyskał średni miesięczny dochód z tytułu wynagrodzenia w kwocie 2.538,67 zł brutto (1.835,46 zł netto). Wobec zobowiązanej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które jest w toku i nie zostało zakończone. W ramach dokonanego zajęcia rachunku bankowego wyegzekwowano kwotę 932,38 zł.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Zakład uwzględnił, że wnioskodawczyni we wrześniu 2010r. uległa wypadkowi komunikacyjnemu i na skutek doznanych obrażeń orzeczeniem z [...] kwietnia 2011r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. uznał zobowiązaną jako osobę ze znacznym stopniem niepełnosprawności do 30 kwietnia 2013r. Orzeczeniem z [...] września 2011r. lekarz orzecznik Oddziału ZUS w S. uznał jednak, iż zobowiązana jest częściowo niezdolna do pracy do 30 września 2012r. Uznał zatem, że okoliczności, iż zobowiązana obecnie sama nie jest w stanie jednorazowo czy też w bliżej określonym przedziale czasu spłacić przedmiotowej zaległości, nie oznacza, że sytuacja ta ma charakter trwały i nieodwracalny uniemożliwiający przystąpienie do systematycznej spłaty powstałych zobowiązań w okresie ich wymagalności. Obecne dochody w prowadzonym gospodarstwie domowym stanowiące zabezpieczenie niezbędnych podstawowych potrzeb, na które składają się wynagrodzenie małżonka zobowiązanej oraz zasiłki rodzinny pielęgnacyjny (rehabilitacyjny) nie stanowią środka egzekucyjnego dochodzonych należności składkowych a dochodzenie tychże należności w prowadzonym postępowaniu nie może stanowić zagrożenia zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych z tychże środków.

Stałe opłaty wynoszą 300,00-400,00 zł, dojazdy na rehabilitację około 200,00 zł, zaś miesięczne koszty utrzymania 1.500,00 zł. Przy uwzględnieniu wydatków i dochodów ustalonych w kwocie 2.170,46 zł, w ocenie organu podstawowe potrzeby są zaspokajane, a dochodzenie należności składkowych nie stanowi ich zagrożenia. Częściowo skuteczna egzekucja prowadzona była ze środka egzekucyjnego stanowiącego wierzytelność rachunku bankowego, nie natomiast z ww. środków. Zobowiązana obecnie nie korzysta z pomocy społecznej ze względu na trwałe ubóstwo, otrzymuje natomiast środki związane z zasiłkiem rodzinnym i pielęgnacyjnym (w związku z rehabilitacją), po odmowie przyznania świadczenia przez organ rentowy. Organ uznał, że zobowiązana przy aktualnej sytuacji materialnej nie jest zmuszona do stałego korzystania z pomocy społecznej i opieki w tym zakresie państwa.

Nie można uznać, iż sytuacje tę spowodował i na zawsze utrwalił wypadek samochodowy dłużnika. Brak bieżących wolnych środków, na opłacenie tych należności, przy uwzględnieniu sytuacji materialnej zobowiązanej, nie stanowi jednoznacznie wypełnienia okoliczności, o których mowa w art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz wspomnianym powyżej rozporządzeniu. Zabezpieczenie należności składkowych na nieruchomości nie stanowi środka egzekucyjnego, ani sposobu zmierzającego bezpośrednio do realizacji przedmiotowej należności i nie stanowi zagrożenia w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej i członków jej rodziny w tym zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tychże osób. Powołaną okoliczność wypadku samochodowego w 2010r. oraz konieczność odbywania rehabilitacji, w ocenie organu, nie może stanowić samoistnie wyłącznej przesłanki stanowiącej podstawę do umorzenia dochodzonych należności bez uwzględnienia pozostałych okoliczności sprawy.

Organ podkreślił, że zainteresowana umorzeniem w okresie w którym generowała zadłużenie obejmujące lata 2002-2010, miała możliwości płatnicze, gdyż po powstaniu zadłużenia nabyła w 2009r. samochód osobowy marki Volkswagen Golf, rok produkcji 1995, ponosząc w prowadzonym gospodarstwie domowym opłaty związane z jego użytkowaniem i eksploatacją. Nie dokonano przy tym opłacenia istniejących zobowiązań tytułem należności składkowych, nie przystępując do próby ich spłaty i ułożenia się z wierzycielem publicznoprawnym. Zobowiązana wykonywała działalność w zakresie usług ubezpieczeniowych co tym bardziej uzasadnia odmowę premiowania umorzeniem zaległości, takiego działania, gdzie obowiązki o charakterze publicznym są w ogóle pomijane. Dlatego pomimo aktualnej niewypłacalności podniesionej przez zobowiązaną, uznano umorzenie za przedwczesne.

Ponownie rozpatrując wniosek o umorzenie, decyzją z [...] czerwca 2012r. nr [...], znak: nr [...], wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej- k.p.a.), w zw z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] marca 2012r., nr [...], odmawiające umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez D. S. składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 59.368,96 zł wraz z odsetkami.

W stosunku do wnioskodawczyni nie zachodziła całkowita nieściągalność, gdyż małżonek wnioskodawczyni otrzymuje stały dochód z tytułu zatrudnienia, wnioskodawczyni korzysta z zasiłku pielęgnacyjnego, jest współwłaścicielem nieruchomości i ruchomości (samochodu osobowego), prowadzona egzekucja z rachunku bankowego jest skuteczna. Uzyskiwane dochody pozwalają na pokrycie niezbędnych miesięcznych wydatków, zaś stan zdrowia wnioskodawczyni ustalony na podstawie orzeczeń lekarskich wskazuje, że ulega poprawie i nie wykluczona jest możliwości podjęcia w przyszłości przez wnioskodawczynię pracy. Rozważając interes strony w umorzeniu zaległości wnioskodawczyni, organ przyjął, że podjęciu pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia sprzeciwia się interes publiczny. Nie stwierdzono też szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie. W konsekwencji odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził brak podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia.

II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. pełnomocnik zarzucił naruszenie: art. 7, art. 11 w związku z art. 107§1 i §3, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a., art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. w związku z §3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

1. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie miała znaczenie ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku Sądu z 26 października 2011r., sygn. akt: I SA/Sz 753/11. Zgodnie z art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej- p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zastosował się do zaleceń zawartych w tym wyroku, zaś zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w tym odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności tu mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r.

Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia1997r. Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z ustaleń organu wynikało, że wobec skarżącej skutecznie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a skarżąca dysponuje zarówno majątkiem ruchomym (samochód osobowy marki Volkswagen Golf, nr rej. [...], rok produkcji 1995) oraz nieruchomością, na której ustanowiono hipotekę, celem zabezpieczenia. Skoro mąż skarżącej jest osobą aktywną zawodowo, otrzymuje stałe dochody z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę w firmie A. sp. z o. o. w W. średnio w wysokości 2.538,67 zł brutto (1.835,46 zł netto), to prawidłowe jest twierdzenie organu, że świadczenie to może stanowić źródło pokrycia należności zarówno poprzez dobrowolne uregulowanie zobowiązania, jak i w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym. Wobec braku przesłanki całkowitej nieściągalności organ prawidłowo zatem odmówił umorzenia ww. składek.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę), pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie, przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z §3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadza do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Nawet więc w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, jakim są całkowita nieściągalność, niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m.in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi.

Organ uwzględnił i ocenił wszystkie okoliczności, jakie w sprawie dało się ustalić. Organ skoncentrował się przede wszystkim - prawidłowo - na wykazaniu istnienia (bądź braku) okoliczności wprost wymienionych w §3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Odrzucić przy tym należało z góry szczególną przesłankę umorzenia zaległości, wymienioną w §3 ust. 1 pkt 2. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do tego, żeby - w konkretnych realiach rozpoznawanej sprawy - przyjąć, iż skarżąca poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

Skarżąca utrzymuje się z dochodów męża oraz otrzymuje zasiłek rodzinny i pielęgnacyjny (rehabilitacyjny), który to dochód przeznaczony jest na utrzymanie 4-osobowej rodziny. Skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej. Stałe opłaty wynoszą 300,00- 400,00 zł, dojazdy na rehabilitację około 200,00 zł, zaś miesięczne koszty utrzymania 1.500,00 zł. Przy uwzględnieniu wydatków i dochodów ustalonych w kwocie 2.170,46 zł, jak uznał organ podstawowe potrzeby są zaspokajane, a dochodzenie należności składkowych nie stanowi ich zagrożenia. Co istotne te okoliczności organ ustalił w oparciu o oświadczenie i wyjaśnienia samej zainteresowanej.

WSA w S. podzielił ocenę organu co do braku ostatniej z przesłanek ewentualnego umorzenia zaległości, wymienionej w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Dokonując oceny sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej organ uwzględnił bowiem fakt, że skarżąca posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś orzeczeniem z [...] września 2011r. Lekarz Orzecznik Oddziału ZUS w S. uznał jednak, iż zobowiązana jest częściowo niezdolna do pracy do 30 września 2012r., co oznacza, ze nie została na stałe wykluczona możliwość zmiany stanu zdrowia skarżącej i podjęcia przez nią zatrudnienia.

Jednocześnie organ dostrzegł, że skarżąca ponosi wydatki na zakup leków, konsultacje u lekarzy specjalistów (rehabilitację). Przyjął zatem, że wprawdzie sytuacja skarżącej jest trudna, jednakże nie pozbawia jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie stanowi podstawy do zaprzestania dochodzenia należności publicznoprawnych, które są uprzywilejowane i korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia (z wyjątkiem należności alimentacyjnych i wynagrodzenia za pracę).

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa przy odmowie uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze zweryfikowana decyzja została oparta na wszechstronnych ustalenia okoliczności stanu faktycznego i ich szczegółowej ocenie, nie przekraczającej granic swobody, zakreślonej w art. 80 k.p.a. W istocie skarżąca zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 11 w zw z art. 107§ 1 i §3, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a. nie wskazała na czym błąd niewłaściwej oceny materiału dowodowego miałby polegać, ani też jaki materiał dowodowy został pominięty, bądź nie został zgromadzony przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zarzuty skarżącej co do niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego są zatem gołosłowne a zarzut błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w istocie jest polemiką z podjętym osądem organu, zatem nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

1. IV. D. S. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
2. a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jakie skutki dla skarżącej i jej rodziny pociągnie za sobą zapłata należności z tytułu składek oraz czy zapłata należności pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i jaka jest częstotliwość spłat i w jakiej wysokości oraz czy jest w trybie dobrowolnym czy egzekucji komorniczej,
3. b) art. 11 k.p.a. w zw z art. 107§1 i 3 k.p.a. polegające na braku konfrontacji dochodów rodziny skarżącej z koniecznymi wydatkami i potrzebami rodziny, niewskazaniu okoliczności na podstawie których organ ustalił, że stan zdrowia skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek, co skutkuje tym, iż uzasadnienie faktyczne jest niepełne a decyzja nieczytelna czym naruszono zasadę przekonywania,
4. c) art. 77§1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, przejawiające się w szczególności brakiem przeanalizowania obecnej sytuacji zdrowotnej skarżącej oraz okoliczności faktycznej nieściągalności zadłużenia a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie składek,
5. d) art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że ustalona na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej nie wyczerpuje przesłanek stanowiących podstawę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, czym organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.
6. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a)art.28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. w zw z §3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie składek czym przekroczono granice uznania administracyjnego a przede wszystkim, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku WSA w S. oraz poprzedzających go decyzji w całości i decyzji organu I instancji nr [...] z [...] marca 2012r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącą kosztami postępowania w całości.

1. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozważyć trzeba kwestie związane z przepisami postępowania. Sygnalizowana sekwencja rozważań jest przy tym szczególnie uzasadniona w rozpatrywanej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestii procesowych ma przesądzające znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących sfery prawa materialnego.

Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że są one chybione.

Punktem wyjścia dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku była kwestia związania organów administracji oraz sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu WSA w S. z 26 października 2011r. wynikająca z art. 153 p.p.s.a. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.(wyrok NSA z 16 maja 2007r. sygn. akt: I FSK 857/06 OSP 2008/11/119). Powyższa uwaga jest o tyle istotna, iż wyrok WSA w S. z 26 października 2011r. stał się prawomocny bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tych orzeczeń.

Zgodnie z poglądami piśmiennictwa (por. W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 57; M. Łochowski, Wiążąca sądowa wykładnia prawa, ocena prawna, wskazania co do dalszego postępowania, Przegląd Sądowy 1997, nr 10, s. 24-25; E. Wengerek, Glosa do uchwały siedmiu sędziów SN z 25 lutego 1957r. sygn. akt: I CO 44/56, Nowe Prawo 1956, nr 7-8, s. 189), pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi (dotyczącymi obowiązywania określonej normy prawnej, a nie sposobu pojmowania jej treści, takimi jak lex superior, lex specialis, lex generalia, reguły intertemporalne), reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumcji (np. kwalifikacji prawnej faktów) oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa (dyrektyw językowo-logicznych, systemowych, funkcjonalnych, historycznych itp.), których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego).

Ponieważ tak szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego (por. wyrok SN z 25 lutego 1998r. sygn. akt: III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak, s. 263 i n.).

Interpolując powyższe na grunt sprawy poddanej osądowi należy zauważyć, że zarówno WSA w S. jak i organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i zrealizowały wskazania co do dalszego sposobu postępowania co z resztą było przedmiotem analizy ze strony Sądu I instancji, który w pisemnych motywach wyroku zbadał czy organy respektowały wcześniejsze wytyczne sądu. Co ważne, również Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu II instancji zastosował art. 153 p.p.s.a.

Zaakcentowania wymaga również i to, że WSA w S. w pierwszym wyroku jaki wydano w sprawie Skarżącej D. S., stwierdził, że w sprawie nie budziło wątpliwości, iż sytuacja Skarżącej nie wypełnia przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności zaległych należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.) ponieważ rodzina Skarżącej osiąga regularne dochody, co trafnie zdaniem Sądu I instancji uzasadnił organ w zaskarżonej decyzji.

Powyższa konstatacja jest istotna z punktu widzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, bowiem jak z powyższego wynika, kwestia przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 u.s.u.s. została przesądzona w prawomocnym orzeczeniu z 26 listopada 2011r. zatem ponowne badanie tej kwestii w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w kontekście art. 153 i art. 170 p.p.s.a. była niedopuszczalne.

Przystępując do rozpoznania poszczególnych zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej (nota bene bez przyporządkowania ich do podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) wypada na wstępie zauważyć, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja oparta na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że Sąd był uprawniony wyłącznie do zbadania czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, czy organ przestrzegał zasad postępowania oraz czy trafnie wyciągnął wnioski. Organ w ramach tzw. uznania administracyjnego ma bowiem swobodę co do rozstrzygnięcia, a więc może odmówić umorzenia zaległości, mimo zaistnienia tzw. przesłanek umorzeniowych. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru.

Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (wyrok NSA z 20 marca 2007r., sygn. akt: II GSK 345/06).

Poddane kontroli instancyjnej orzeczenie Sądu I instancji nie narusza prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia §3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę umarzania należności z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Warunkiem podjęcia przez ZUS takiej decyzji jest wykazanie przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Wśród okoliczności §3 ust. 1 rozporządzenia wymienia przykładowo:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powoduje, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. uzasadniająca umorzenie wnioskowanych należności, tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wprawdzie ma utrudnione spłacanie zaległych należności, lecz nie wykazała, aby zapłata tych należności mogła pociągnąć zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Mąż Skarżącej posiada stałe źródło dochodu w kwocie 2.538,67 zł brutto. Wprawdzie z informacji podanych przez wnoszącą skargę kasacyjną wynika, że ponosi ona wydatki na bieżące utrzymanie rodziny (300,00-400,00 zł) oraz dojazdy na rehabilitację (200,00 zł) to jednak należy pamiętać, że opłaty za media są zwykłymi obciążeniami ponoszonymi przez każdego, w związku z czym nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do umorzenia należności z tytułu składek.

Skarżąca kasacyjnie i jej mąż są współwłaścicielami nieruchomości położonej w W. jak również pojazdu Volkswagen Golf z 1995r. zatem istnieje majątek z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Skarżąca otrzymuje zasiłek rodzinny i pielęgnacyjny (rehabilitacyjny), który nie podlega egzekucji. Organ dotychczas przeprowadzał egzekucję z rachunku bankowego, która była skuteczna.

Biorąc powyższe pod uwagę sytuacja finansowa Skarżącej nie uzasadniała umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w §3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. nakłada na wnioskodawcę ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną (wyrok NSA z 15 stycznia 2008r., sygn. akt: II GSK 321/07).

Nie została również spełniona żadna z przesłanek określonych w §3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2003r. Skarżąca na wezwanie organu ZUS nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających fakt poniesienia strat materialnych na skutek klęsk żywiołowych lub innego nadzwyczajnego zdarzenia lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

W realiach sprawy takiej podstawy nie stanowi też choroba wnoszącej skargę kasacyjną. Skarżąca posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 kwietnia 2013r., zaś orzeczeniem z [...] września 2011r. Lekarz Orzecznik Oddziału ZUS w S. uznał jednak, iż zobowiązana jest jedynie częściowo niezdolna do pracy do 30 września 2012r., co oznacza, ze nie została na stałe wykluczona możliwość zmiany stanu zdrowia skarżącej i podjęcia przez nią zatrudnienia. Z powyższego wynika, że ta sytuacja Skarżącej nie ma charakteru trwałego i nieodwracalnego. Skarżąca nie korzystała z pomocy ośrodka pomocy społecznej ze względu na trwałe ubóstwo. Zaakcentowania wymaga również i to, że Skarżąca kasacyjnie nie płaciła składek na ubezpieczenie społeczne już od 2002r. czyli jeszcze przed wypadkiem, który miała miejsce zatem w 2010r. a to oznacza, że to nie wypadek komunikacyjny i problemy zdrowotne Skarżącej, spowodowały, że zapłata składek stała się niemożliwa.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, należy więc przyjąć, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W toku postępowania administracyjnego organy nie pominęły żadnego dowodu przedstawionego przez stronę, a ponieważ Skarżąca nie składała dalej idących wniosków dowodowych, to zgromadzony materiał trafnie uznano za kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Tym samym zachodziły podstawy do oceny tego materiału dowodowego w granicach swobody, przewidzianej art. 80 k.p.a. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 80 k.p.a nie jest więc usprawiedliwione. Należy w tym miejscu wskazać, że granice uznania administracyjnego należy odróżnić od granic swobodnej oceny dowodów.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 107§3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie brak podstaw by przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia tym wymogom. Fakt, że uzasadnienie to nie przekonuje skarżącego nie świadczy o naruszeniu tego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu przewidzianym art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie zdołano wykazać, że powyższe zasady stosowania tych przepisów nie zostały w toku postępowania administracyjnego zachowane, tym samym należy uznać, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny. W tak ustalonym, a nie zakwestionowanym skutecznie stanie faktycznym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. §3 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. z powyżej wymienionych względów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.