Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 października 2013r., III SA/Lu 406/13, uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez R. P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W uzasadnieniu tego wyroku sąd pierwszej instancji – przedstawiając przyjęty za podstawę wyrokowania stan faktyczny sprawy – stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została doręczona skarżącemu zastępczo z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. Przesyłka zawierająca tę decyzję, wysłana na adres skarżącego, była awizowana przez pocztę po raz pierwszy w dniu 25 stycznia 2013r., po raz drugi zaś w dniu 1 lutego 2013r. W dniu 11 lutego 2013r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, ponieważ adresat jej nie odebrał. W dniu 18 lutego 2013r. skarżący stawił się w Biurze Powiatowym Agencji i odebrał kopię decyzji, natomiast w dniu 4 marca 2013r. wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji. Organ przyjął, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. skutek prawny doręczenia decyzji nastąpił w dniu 11 lutego 2013r.
Odebranie przez adresata pisma (lub kopii pisma) po upływie wyznaczonego w art. 44 k.p.a. terminu nie zmienia tego, że za datę doręczenia pisma należy uznać datę upływu czternastodniowego terminu, na który pismo zostało złożone w urzędzie pocztowym. Data faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie stanowi daty doręczenia pisma. W tych okolicznościach organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. P. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając, że organ drugiej instancji powinien był uznać, że decyzja została doręczona w dniu 18 lutego 2013r., to jest w dniu jej faktycznego odebrania w Biurze Powiatowym ARiMR w H. Od dnia 23 stycznia do 16 lutego 2013r. przebywał z żoną w L., a mieszkanie w miejscowości H. było zamknięte. W dniu 16 lutego 2013r. skarżący zapoznał się z awizem, ale na odbiór przesyłki z poczty było za późno. W związku z tym odebrał decyzję w dniu 18 lutego 2013r. w Biurze Powiatowym Agencji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia.
Uchylając zaskarżone postanowienie sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest uzasadniona o tyle, o ile kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji przy przyjęciu fikcji prawnej doręczenia i domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Inne mogą być jednak, choć nie muszą następstwa nieskutecznego doręczenia decyzji skarżącemu dla dalszego toku postępowania niż przyjmuje to skarżący. Decyzja organu pierwszej instancji w sprawie przyznania płatności podlegała doręczeniu bez żądania rolnika, ponieważ określała zmniejszenia płatności (art. 19 ust. 9 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 1164 ze zm.). Według sądu pierwszej instancji organ drugiej instancji nie miał podstaw do ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji była skutecznie doręczona skarżącemu z zastosowaniem doręczenia zastępczego wywołującego skutek doręczenia oparty na konstrukcji fikcji prawnej.
Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty wynika, że zamieszczono na niej informację o awizowaniu przesyłki w dniu 25 stycznia 2013r. z adnotacją o przyczynie awizowania ("mieszkanie zamknięte"). Następnie w dniu 1 lutego 2013r. zamieszczono na kopercie opatrzoną odciskiem datownika informację o powtórnym awizowaniu. Kolejna adnotacja na kopercie opatrzona jest datą 11 lutego 2013r. i informuje o nie podjęciu przesyłki w terminie oraz jej zwrocie. Druk potwierdzenia odbioru nie zawiera żadnych istotnych informacji, przy czym jest to typowy druk pocztowy, nie dostosowany do doręczeń zastępczych stosowanych w procedurze administracyjnej. Z adnotacji poczynionych przez listonosza na kopercie przesyłki nie wynika, w jaki sposób dokonano zawiadomienia o pozostawieniu pisma, to jest czy zawiadomienie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej, czy na drzwiach mieszkania adresata, czy w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Nie jest to wprawdzie okoliczność przesądzająca w sprawie, ale sąd wskazał, że według oświadczenia skarżącego na rozprawie, nie miał on wówczas skrzynki pocztowej, bowiem została ona zamontowana dopiero w lecie. Ponadto z adnotacji listonosza na kopercie nie wynika, że adresat został zawiadomiony o możliwości odbioru pisma, o terminie tego odbioru i gdzie pismo pozostawiono. Treść adnotacji listonosza, a właściwie braki w tej treści, wskazują na uchybienia w procedurze doręczenia zastępczego powodujące, że organ administracji publicznej nie może w tej sprawie skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia pisma.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013r., I OSK 406/13, że organ dokonujący oceny zachowania warunków doręczenia zastępczego pisma w odniesieniu do konkretnej przesyłki nie powinien mieć wątpliwości, co do zachowania tych warunków przez podmiot dokonujący doręczenia. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o informacje w dokumencie potwierdzenia odbioru przesyłki (lub adnotacje na kopercie), które powinny odzwierciedlać okoliczności związane z próbą doręczenia pisma i podjęte przez podmiot doręczający czynności. Organ wysyłający pismo nie może więc domyślać się zaistnienia pewnych faktów lub dokonania określonych czynności. Powinien je ustalić w drodze zbadania dokumentu dowodu doręczenia pisma lub zwróconej koperty. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) wzmianki o awizowaniu przesyłki i przyczynie awizowania nie może być dla organu wystarczające do ustalenia, że zostały spełnione warunki skuteczności doręczenia zastępczego.
Z dokumentów tych wynikać musi, że doręczający dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a., to jest z zachowaniem nie tylko przesłanek zastosowania doręczenia zastępczego, ale także z zastosowaniem wszystkich elementów procedury doręczenia zastępczego. W ocenie sądu pierwszej instancji skoro w niniejszej sprawie przy doręczeniu zastępczym decyzji organu pierwszej instancji zarówno na kopercie, jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, brak było informacji gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu pisma (w oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania adresata, czy w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata), czy adresat został zawiadomiony o możliwości odbioru pisma, o terminie tego odbioru i gdzie pismo pozostawiono – to przyjąć należy, że nie było podstaw do przyjęcia, że działa domniemanie doręczania skarżącemu decyzji oparte na fikcji prawnej doręczenia pisma.
Wprawdzie skarżący w skardze do sądu stwierdził, że po powrocie do domu, co miało miejsce w dniu 16 lutego 2013r., zapoznał się z "awizem", a następnie uzupełnił tę informację na rozprawie przez oświadczenie, że zawiadomienia nie widział przed swoją wizytą w Biurze Powiatowym Agencji w dniu 18 lutego 2013r. Jednak okoliczność, czy i kiedy zawiadomienie dotarło do rąk adresata po terminie odbioru przesyłki, jest bez znaczenia. Ważne jest bowiem, aby przy możliwych dotkliwych skutkach doręczenia zastępczego pisma, zachowywane były ściśle wszystkie wymagania wynikające z procedury doręczenia zastępczego. Uchybienie jakiemukolwiek z tych wymogów powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia pisma na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Tym samym organ drugiej instancji nieprawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego w dniu 4 marca 2013r., przyjmując, że doręczenie decyzji nastąpiło 11 lutego 2013r.
Według sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 134, art.129 § 2 oraz art. 44 § 1 – 4 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednak nie jest przesądzony sposób załatwienia sprawy przez organ drugiej instancji po uchyleniu postanowienia. Gdyby założyć, że skarżącemu w dniu 18 lutego 2013r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w H. rzeczywiście doręczono decyzję, to wówczas odwołanie złożone w dniu 4 marca 2013r. wniesione byłoby z zachowaniem terminu. Jednakże z akt sprawy nie wynika w sposób wystarczająco jasny, co zostało doręczone skarżącemu w dniu 18 lutego 2013r. Z wniosku o udostępnienie decyzji wynika, że skarżący zwrócił się na wydrukowanym formularzu o udostępnienie decyzji na podstawie art. 19 ust. 14 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wskazany tryb udostępniania stronie decyzji w ogóle nie mógł mieć w badanej sprawie zastosowania. Przewidziany jest bowiem tylko dla sytuacji kiedy decyzja uwzględniająca w całości żądanie rolnika i nie określająca zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustalająca kwot podlegających odliczeniu, nie podlegała co do zasady doręczeniu zgodnie z art. 19 ust. 9 tej ustawy, a strona nie złożyła wniosku o doręczenie decyzji w terminie 14 dni od uznania przyznanej płatności na jej rachunku bankowym. Decyzja w badanej sprawie nie kwalifikowała się do takiego trybu udostępnienia, ponieważ określała zmniejszenia przyznanej płatności.
Ponadto na wniosku skarżący potwierdził odebranie kopii decyzji. Także organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia używa sformułowań wskazujących na odebranie przez skarżącego kopii decyzji. W aktach sprawy znajduje się zamknięta koperta zwrócona przez pocztę, zawierająca prawdopodobnie decyzję, którą próbowano nieskutecznie doręczyć skarżącemu. Wyjaśnienie, czy skarżącemu w dniu 18 lutego 2013r. doręczono decyzję, czy tylko jej kopię jest istotne dla dalszego toku postępowania. Z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. wynika wprost, że stronom doręcza się decyzję, a nie jej odpis czy kopię. Przez doręczenie decyzji należy zatem rozumieć doręczenie jej oryginału. Każdy egzemplarz decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisany przez osobę lub osoby upoważnione do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma w związku z tym podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręczyć tylko kopię lub odpis decyzji.
Doręczenie kopii lub odpisu decyzji powoduje, że doręczenie jest bezskuteczne i decyzja taka nie wchodzi do obrotu prawnego. Skutkiem tego jest niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy w dniu 18 lutego 2013r. doręczono skarżącemu w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w H. decyzję na prawach oryginału, czyli z podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji, czy tylko kopię tej decyzji. W razie ustalenia, że doręczono skarżącemu oryginał decyzji, organ powinien uwzględnić, że odwołanie zostało złożone w dniu 4 marca 2013r., a więc w czternastym dniu po doręczeniu decyzji. Jeżeli natomiast okaże się, że w dniu 18 lutego 2013r. doręczono skarżącemu kopię decyzji, to wówczas organ drugiej instancji postąpi zgodnie z art. 134 k.p.a., będąc związany wyrażoną wyżej oceną prawną sądu co do skutków doręczenia kopii decyzji nie wprowadzonej do obrotu prawnego. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do doręczenia skarżącemu decyzji i dopiero od daty tego doręczenia rozpocznie się bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji.
Wyrok ten w całości zaskarżył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej. p.p.s.a., polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargę, mimo naruszenia w toku postępowania sądowego:
- 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem dokumentu w postaci skargi i zawartych w niej stwierdzeń odnośnie zapoznania się z treścią awizo przez skarżącego; dokonanie przez sąd ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, w dodatku wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze odnośnie zapoznania się z treścią awizo przez skarżącego;
- 2. art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie wbrew brzmieniu tego przepisu, że informacja o dokonanym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru winna być uwidoczniona na formularzu zwrotnego potwierdzenia doręczenia przesyłki.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że z treści skargi wynika, iż skarżący otrzymał awizo – zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki. Przyznał nadto, że zapoznał się z treścią zawiadomienia. Po zapoznaniu się z treścią awizo dowiedział się, że na odbiór przesyłki jest już za późno. Fakt odbioru zawiadomienia potwierdził stwierdzając, że o treści awizo dowiedział się gdy przesyłka została zwrócona. Okolicznością tą sąd nie tyle, że się nie zajmuje, lecz prowadzi postępowanie dowodowe w kierunku obalenia twierdzeń zawartych w skardze. Na rozprawie w dniu 15 października 2013r. skarżący podał już zgoła inne okoliczności przeczące nie tylko zasadom logiki, ale i faktom. Stwierdził bowiem, że w dniu 18 lutego 2013r. był w Biurze Powiatowym w sprawie syna jako jego pełnomocnik, wówczas pracownica organu proponuje mu odbiór decyzji. Te tłumaczenia strony są nie logiczne, skoro bowiem organ przyjął jako datę odbioru decyzji datę upływu terminu wskazanego w awizo, w jakim celu pracownik tego organu proponowałby odbiór decyzji po raz kolejny.
Skarżący stwierdził, że przed 18 lutego 2013 r. nie odebrał awiza. Podał wtedy, że nie mieli skrzynki pocztowej. Prosta analiza stwierdzeń zawartych w skardze i później na rozprawie pozwala dojść do wniosku, że skarżący za każdym razem stwierdza, co innego i niczego nie uzupełnia. Nie można bowiem przyjąć, iż stwierdzenie "że zawiadomienia nie widział przed swoją wizytą w Biurze Powiatowym Agencji" można uznać za uzupełnienie stwierdzenia, iż "po powrocie do domu zapoznał się z "awizem". Nie można przyjąć, że sąd wydając wyrok w niniejszej sprawie wydał go na podstawie akt sprawy. Uznanie przez sąd, że uzupełnieniem stwierdzenia o zapoznaniu się z awizo w dniu 16 lutego 2013r. jest następnie oświadczenie o tym, iż tego zawiadomienia się nie widziało jest niedorzecznością. Prowadzenie przez sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktów stanowi również naruszenie art. 133 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji na rozprawie w dniu 15 października 2013r., dokonując ustaleń w zakresie doręczenia decyzji, jak też zapoznania się z treścią awizo przez skarżącego, zamiast uchylić postanowienie i przekazać je do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej celem poprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego naruszył art. 133 p.p.s.a. sam takie postępowanie przeprowadzając.
Z przepisu art. 44 k.p.a. wynika w jaki sposób listonosz ma się zachować w sytuacji, gdy nie możliwym jest doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika tylko tyle, że do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia wystarczającym jest zachowanie się listonosza w sposób określony w § 2 art. 44 k.p.a. Z treści ani tego, jak też żadnego innego przepisu, nie wynika w jaki sposób organ winien udowodnić, że istotnie zaszły warunki dla przyjęcia fikcji doręczenia korespondencji. Okoliczności wskazane w § 2 art. 44 k.p.a. mogą zostać wykazane za pomocą każdego dowodu – nie tylko dowodu z dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru wraz z kopertą zawierającą decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie zachodzą. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wniesiona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa procesowego, tj. na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który - kontrolując zgodność z prawem postanowienia skarżącego kasacyjnie organu - stwierdził, że skarga producenta rolnego jest uzasadniona o tyle, o ile kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji przy przyjęciu fikcji prawnej doręczenia.
Formułując zarzuty procesowe przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie powołała się – jak wynika z petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia – na wadliwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 44 § 2 k.p.a., wiążąc je przede wszystkim z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.
Oceniając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., przede wszystkim podnieść należy, że sąd pierwszej instancji – nie będąc związany granicami skargi – rozpoznaje skargę na podstawie akt sprawy, przez które rozumie się zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne (np. wyrok NSA z dnia 20 października 2011r., I OSK 1252/11). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania.
Sąd pierwszej instancji jest wprawdzie władny uwzględnić nowe fakty lub dowody, lecz tylko takie, które istniały w dacie wydania aktu, a nie były znane organowi administracji publicznej, i to pod warunkiem, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007r., I OSK 358/07, Lex nr 372562). Naruszenia tego obowiązku Naczelny Sąd Administracyjny upatruje w oparciu przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159), w przyjęciu przez sąd pierwszej instancji faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też w przeprowadzeniu dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., II OSK 807/11, LEX nr 1152190, wyrok NSA z dnia 17 października 2007r., I FSK 410/07, LEX nr 400471), w oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pomięciu istotnej części tych akt, oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 146/13, LEX nr 1490500, wyrok NSA z dnia 1 września 2011r, II FSK 498/10, LEX nr 1151357).
Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym; jak i samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (wyrok NSA z dnia 16 maja 2013r., I GSK 277/12, LEX nr 1328997, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007/2/35, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r., I GSK 67/13, LEX nr 1517939, wyrok NSA z dnia 6 maja 2014r., II GSK 319/13, LEX nr 1575480). Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 19 października 2010r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707).
Nie jest rzeczą wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywanie analizy okoliczności faktycznych i dowodów, których w postępowaniu administracyjnym organ nie brał pod uwagę i formułowanie na tej podstawie oceny co do wyniku sprawy (wyrok NSA z dnia 10 marca 2008r., I OSK 582/07, LEX nr 479037). Naczelny Sąd Administracyjny podnosi również, że przyjęcie przez sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia informacji, która nie została skonfrontowana z aktami administracyjnymi sprawy, ani nie poparta żadnym dokumentem ocenionym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowi oczywiste naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. mogące mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia WSA, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007r., II FSK 362/06, LEX nr 209053). Wątpliwości i zarzuty skargi nie mogą być – jak podnosi Naczelny Sąd Administracyjny - bezkrytycznie przyjmowane przez sąd, ale powinny podlegać weryfikacji sądu w oparciu o jego wiedzę prawniczą i akta przedstawione przez organy w sprawie.
Poza tym wątpliwości sądu nie mogą opierać się na domysłach, przypuszczeniach i wirtualnie tworzonych dla potrzeb danej sprawy fikcyjnych stanach faktycznych i prawnych. Nie można oceniać zaskarżonego aktu wyłącznie w oparciu o jego treść, ale w oparciu o całość akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) - wyrok NSA z dnia 10 września 2010r., II OSK 1304/09, LEX nr 746457. Sąd administracyjny pierwszej instancji - dokonując samodzielnych ustaleń odmiennych od ustaleń organów podatkowych - obowiązany jest bowiem wziąć pod uwagę cały materiał dowodowy (wyrok NSA z dnia 29 października 2010r., II FSK 1061/09, LEX nr 745455, wyrok NSA z dnia 14 marca 2014r., II OSK 2546/12, LEX nr 1458791), nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013r., II GSK 307/11, LEX nr 1358382).
Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy nie znajdującego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, w szczególności w dowodzie z awiza i treści skargi, i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie własnych ustaleń sądu w oparciu o przyjęte w toku rozprawy sądowej niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia skarżącego producenta rolnego, sprzeczne z dowodami z dokumentów, jak i twierdzeniami samej skargi. Zasadnie też podnosi skarżący kasacyjnie organ, że nie jest prawidłowe stanowisko sądu pierwszej instancji, który przyjmuje, że twierdzenie producenta rolnego w toku rozprawy sądowej, iż "zawiadomienia nie widział przed swoją wizytą w Biurze Powiatowym Agencji" może być uznane za uzupełnienie stwierdzenia skargi, iż "po powrocie do domu zapoznał się z «awizem»".
Kwestię odbioru awiza sąd pierwszej instancji – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - skwitował dość lakonicznie, podnosząc, iż co prawda w skardze skarżący rolnik przyznał, iż zapoznał się z awizem (co miało miejsce w dniu 16 lutego 2013r.), lecz następnie uzupełnił tę informację na rozprawie przez oświadczenie, że zawiadomienia nie widział przed swoją wizytą w Biurze Powiatowym Agencji w dniu 18 lutego 2013r. Powyższe wskazuje, że sąd pierwszej instancji w toku rozprawy sądowej przeprowadził przeciwdowód z wyjaśnień skarżącego rolnika celem obalenia zawartych w skardze jego twierdzeń na okoliczność awizowania spornej przesyłki i odbioru decyzji. Z konstrukcji art. 44 k.p.a. wynika jednakże, iż skuteczne zastępcze doręczenie pisma rodzi domniemanie prawne, że pismo to zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat pisma udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010r., II OSK 1754/09, LEX nr 746769).
Zwrotne poświadczenie odbioru stanowi przy tym dokument urzędowy na okoliczność wynikających z nich treści. Zatem przeprowadzenie przeciwdowodu co do okoliczności awizowania i doręczenia decyzji leżało w gestii skarżącego producenta rolnego, nie zaś sądu pierwszej instancji. Jeżeli natomiast sąd pierwszej instancji miał wątpliwości co do skuteczności doręczenia przez organ przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., to powinien w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić z urzędu dowód z dokumentu – koperty, w której była przesłana decyzja organu pierwszej instancji, oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru (tak też wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r., I OSK 315/11, LEX nr 1126279).
Ponadto czyniąc ustalenia faktyczne w oparciu o treść złożonego przez skarżącego producenta rolnego do protokołu rozprawy sądowej oświadczenia sąd pierwszej instancji pominął całość wypowiedzi skarżącego, który z jednej strony podtrzymał argumentację skargi (zawierającej jego oświadczenie co do odbioru awiza i decyzji), z drugiej zaś dodał, że o decyzji dowiedział się dopiero w siedzibie organu w dniu 18 lutego 2013r., kiedy to pracownik organu zaoferował mu odebranie decyzji a przed tą datą nie znał awiza i nie był w urzędzie pocztowym. Sąd pierwszej instancji pominął w swoich ustaleniach i ocenie wewnętrzną sprzeczność tej wypowiedzi, jak i nie skonfrontował jej z wypowiedzią skargi i treścią awiza, opierając się przy tym na samych twierdzeniach skarżącego zgłoszonych do protokołu rozprawy, podczas gdy w skardze przyznał on, że awizo odebrał w dniu 16 lutego 2013r., jednak na odbiór przesyłki z poczty było już za późno, jak i wyraził stanowisko, że aby awizo wywołało skutek musiałoby dotrzeć do świadomości adresata przynajmniej w dacie odbioru na poczcie.
Dowodzi to, iż skarżący producent rolny nie kwestionował okoliczności doręczenia awiza, a jedynie datę, z którą organ wiąże skuteczne doręczenie. Okoliczności te wobec zmienności twierdzeń producenta rolnego co do okoliczności odbioru awiza, na którą zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, mają istotne i kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku. Ustalenie bowiem, że skarżący rolnik faktycznie odebrał awizo, a jedynie z uwagi na to, iż już upłynął termin do odbioru korespondencji z urzędu pocztowego nie odebrał jej, oznacza, iż przesyłka zawierająca decyzję musiała być awizowana w prawidłowy sposób. W przeciwnym razie - oceniając obiektywnie sytuację - skarżący producent rolny nie byłby w stanie powziąć wiadomości o jej awizowaniu, nie podnosiłby też w skardze okoliczności niemożności jej odbioru z placówki pocztowej z uwagi na jej zwrot do organu. Powyższe pozwala na przyjęcie domniemania, że skoro potwierdził odbiór awiza, to musiało ono być mu doręczone prawidłowo.
Domniemanie faktyczne jako sposób ustalenia stanu faktycznego polega bowiem na wnioskowaniu o istnieniu faktów poszukiwanych na podstawie poznanych wcześniej faktów dowodowych przy czym jednym z warunków koniecznych do uznania wniosku płynącego z domniemania za prawdziwy, jest istnienie pośredniego faktu dowodowego składającego się na podstawę faktyczną domniemania (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2010r., II FZ 653/10, LEX nr 742710). Tego aspektu sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przy dokonywaniu ustaleń faktycznych. Pomijając tę część materiału dowodowego za nieistotne uznał – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – to czy i kiedy zawiadomienie awizo dotarło do rąk skarżącego rolnika, a to dlatego, iż w ocenie sądu pierwszej instancji nie spełniało ono wszystkich wymogów uznania go za prawidłowe. Jednakże wobec potwierdzenia przez skarżącego rolnika odbioru awiza, niezależnie od tego czy nastąpiło to w dniu 16 (jak podał on w skardze) czy w dniu 18 lutego 2013r. (jak twierdził w toku rozprawy przed sądem pierwszej instancji), jak i odbioru w dniu 18 lutego 2013r., a więc jeszcze przed upływem kończącego się w dniu 22 lutego 2013r. biegu terminu do wniesienia odwołania, kopii awizowanej decyzji, a także wobec faktu złożenia do akt zamkniętej koperty, zawierającej awizowaną decyzję - nie mają żadnego znaczenia dla zachowania terminu do wniesienia odwołania podnoszone przez sąd pierwszej instancji zastrzeżenia co do treści samego awiza, jak i "postaci" (kopii, oryginału), w jakiej doręczono skarżącemu rolnikowi decyzję.
Sąd pierwszej instancji powinien w całokształcie wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy dokonać oceny, czy awizowana decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego i czy sposób awizowania decyzji miał jakiekolwiek znaczenie dla uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Powinien też w swoich ustaleniach uwzględnić podnoszony przed sądem pierwszej instancji przez skarżącego rolnika argument o braku skrzynki oddawczej w okresie spornego awizowania i ewentualne skutki tego braku, mając na uwadze ciążący na właścicielu nieruchomości na mocy art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2012, poz. 1529) obowiązek zamontowania skrzynki oddawczej, w której doręczyciel może pozostawić korespondencję, przed drzwiami wejściowymi do budynku lub w ogólnie dostępnej części nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2010r., III SA/Wa 153/10, LEX nr 757406).
Prawidłowo przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji kontrola legalności postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania wymagała zatem nie tylko uwzględnienia wszystkich dowodów i okoliczności doręczenia awiza, w tym zwłaszcza potwierdzenia przez skarżącego rolnika odbioru awiza i kopii decyzji, ale i oceny wpływu tychże okoliczności na skuteczność wprowadzenia do obrotu prawnego tej decyzji, jak i wykazania w tych okolicznościach faktycznych wpływu obszernie opisywanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwości awiza na wynik sprawy. Oceniając skutki odbioru przez skarżącego rolnika awizowanej decyzji w siedzibie organu w dniu 18 lutego 2013r. powinien uwzględnić fakt, iż doręczenie decyzji w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz, zaś ponowne doręczenie decyzji stronie i ewentualne wadliwości w toku tego doręczenia nie wywołują żadnego skutku procesowego, pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego (por. np. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2014r., II OSK 855/14, LEX nr 1461905, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2012r., II OSK 1596/10, LEX nr 1151942, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013r., II FSK 2028/12, LEX nr 1342085, II FSK 636/09 czy wyrok NSA z dnia 2 września 2010r., LEX nr 745778).
Wadliwość poczynionych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych przedwczesnym czyni ocenę drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. zarzutu wadliwego zastosowania art. 44 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie zastępczym. Zarzut wadliwego zastosowania przepisu prawnego procesowego, tak jak i wadliwego zastosowania przepisu materialnego, oznacza albo bezzasadne tolerowanie przez sąd pierwszej instancji błędu subsumpcji popełnionego przez organ, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013r., I OSK 1545/11, Lex nr 1360808). Podważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalonego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego nie pozwala w konsekwencji na zaakceptowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, że poczynione przez sąd pierwszej instancji samodzielnie ustalenia faktyczne nie odpowiadają stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w art. 44 § 2 k.p.a. To bowiem wymaga uprzedniego ustalenia przez sąd niebudzących żadnych wątpliwości okoliczności faktycznych doręczenia spornej decyzji.
Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, iż ten zarzut nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięty, zaś powołanie tych przepisów raczej zmierzało do powiązania przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi i zakres kognicji tych sądów z przepisami ustawy k.p.a. niż do zarzucenia sądowi pierwszej instancji naruszenia kryteriów sądowej kontroli administracji czy zastosowania niedopuszczalnych środków. W uzasadnieniu skargi brak jest też jakiegokolwiek uzasadnienia mającego potwierdzać naruszenie tych przepisów w tym aspekcie.
Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje oczywistej zresztą w tej sprawie kompetencji sądu pierwszej instancji do rozpoznania sprawy skargi na postanowienie organu administracji w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak i zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Podnieść też trzeba, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, a sąd rozpoznając skargę dokonuje kontroli przepisów postępowania, a nie ustrojowych. Te ostatnie dotyczą właściwości sądów administracyjnych i ich rodzajów, pracowników, podziałów funkcjonalnych, itd.
Sąd mógłby naruszyć ten przepis, gdyby rozstrzygnięcie było oparte na innych niż legalność kryteriach (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007r., II FSK 680/06, LEX nr 394325). Z kolei naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten nie może natomiast zostać naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (tak wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., I GSK 868/10).
Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń prawa procesowego przez sąd pierwszej instancji, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – będąc związany wskazówkami i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zastosowania prawa procesowego – obowiązany będzie dokonać oceny okoliczności awizowania decyzji oraz odbioru tej decyzji w świetle wszystkich dowodów sprawy, w szczególności dowodu z awiza, z uwzględnieniem treści skargi producenta rolnego i skutków prawnych oświadczenia skarżącego rolnika o odebraniu awiza i decyzji w siedzibie organu istotnych z punktu widzenia wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...].