Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 435/17 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na M. P. kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2016 poz. 1907 ze zm., dalej: "ustawa o transporcie drogowym" lub "utd") oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z [...] stycznia 2017 r.
Sąd I instancji orzekał przyjmując następujący stan sprawy:
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. (dalej: "Organ I instancji") decyzją z [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp. 2.2.3 i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 w zw. z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym wymierzył M. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w S. (dalej: "Skarżący"), karę pieniężną w łącznej wysokości 8 000 zł, w tym 3 000 zł za wykonywanie w dniu [...] października 2016 r. przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...], dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz 5 000 zł za nierejestrowanie w czasie tego przejazdu na karcie kierowcy prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W trakcie kontroli przeprowadzonej w O. na dworcu autobusowym stwierdzono, że kierowca wykonujący przewóz na rzecz Skarżącego okazał do kontroli zezwolenie nr [...].
Zgodnie z tym zezwoleniem kurs powinien się zaczynać o godzinie 12:15 z [...] i kończyć w O. o godzinie 13:40. Natomiast kierowca pominął przystanek początkowy i rozpoczął kurs o 12:30 w S. i zakończył w O. o godz. 13:40. Kierowca zeznał, że jak nie ma lotów, to nie rozpoczyna się kursów z [...]. W tej sytuacji Organ I instancji przyjął, że w czasie kontroli wykonywany był przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Zatrzymany do kontroli pojazd był wyposażony w tachograf cyfrowy, a trasa kontrolowanego przejazdu wynosiła łącznie 58,8 km. Jednak tachograf nie rejestrował aktywności kierowcy. Organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień Skarżącego, który podnosił, że kurs z lotniska został zawieszony i realizowany był wyłącznie na linii S. – O. – S., czyli linii do 50 km, gdzie nie obowiązuje rejestracja aktywności na karcie kierowcy.
W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, że kierowca wykonywał przewóz osób na trasie S. – O. – S., zgodnie z zezwoleniem nr [...], którego kopię wraz z rozkładem jazdy załączył do odwołania. Podniósł, że kierowca jako jeden z dokumentów okazał zezwolenie nr [...] na linii regularnej O. - [...] w S. Kierowca posiadał również wypis z innych zezwoleń, lecz kontrolujący inspektor pobrał tylko zezwolenie nr [...]. Skarżący argumentował, że kursy z lotniska były realizowane w sytuacji, kiedy lądowały samoloty, a po zawieszeniu lotów kursy we wtorki zostały również zawieszone, nie były realizowane w dniach braku lotów, bowiem gdy nie było pasażerów, to nie było sensu i celu ekonomicznego wykonywania przejazdów "na pusto" po trasie do lotniska. Oświadczył, że linia ta stworzona była tylko pod lotnisko. Zaznaczył, że w dniu kontroli również nie był realizowany przejazd na trasie lotnisko – O., a realizowany był kurs z zezwolenia nr [...] S. – O., zgodnie z rozkładem jazdy na trasie wynoszącej 48,5 km.
Skarżący zarzucił Organowi I instancji nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i nieustalenie, czy Skarżący nie posiada innego zezwolenia na linii do 50 km, gdzie nie ma obowiązku stosowania tachografów. Wyraził przekonanie, że nierealizowanie jednej linii nie oznacza, że na innej linii o długości 48,5 km musiałby używać karty kierowcy.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "Organ II instancji") decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Uznał, że Skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny niezgodnie z warunkami zezwolenia nr [...], gdyż kurs powinien się zacząć o godzinie 12:15 z [...], a kierowca pominął ten przystanek i zaczął kurs o 12:30 w S. Organ II instancji podkreślił, że tylko gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 20a ust. 1 utd, tj. niezależne od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak np.: awaria sieci, roboty budowlane, blokady drogowe, możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu. Wywiódł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek realizowania przejazdu na danej linii regularnej zgodnie z rozkładem jazdy. Organ II instancji za bezsporne uznał również ustalenia co do naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd.
Wskazał, że zgodnie z okazanym do kontroli zezwoleniem nr [...] długość wymienionej linii wynosi 58,8 km. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię stosowania urządzenia rejestrującego (tachografu) regulują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1). Art. 3 tego rozporządzenia wskazuje, w jakich pojazdach powinno być zainstalowane i użytkowane urządzenie rejestrujące. Zwolnienia z obowiązku stosowania urządzenia rejestrującego określają przepisy rozporządzenia nr 561/2006, które wskazują przewozy drogowe zwolnione z obowiązku stosowania tego urządzenia.
Organ II instancji przyznał, że zgodnie z art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 561/2010 przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Jednak w niniejszej sprawie trasa przejazdu na linii realizowanej zgodnie z zezwoleniem [...] nie podlegała wyłączeniu określonemu w ww. przepisie rozporządzenia nr 561/2010, bowiem przekraczała 50 km. Organ stwierdził, że fakt, iż kierujący nie zrealizował części trasy, nie stanowi podstawy do zastosowania tego przepisu, bowiem wskazane wyłączenie dotyczy tylko takich przewozów, które są realizowane zgodnie z warunkami zezwolenia posiadanego przez przedsiębiorcę.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: "kpa"). Podkreślił, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz zgodnie z zezwoleniem nr [...]. Podniósł, że udowadniał przed organami, że realizował linię o długości do 50 km, lecz organy nawet nie próbowały pokierować tak postępowaniem, aby przeprowadzić jakikolwiek dowód w tym zakresie. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, naruszyły ogólne zasady postępowania administracyjnego i oparły decyzję o niepełny materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: "ppsa").
Sąd I instancji uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa wobec nierozpatrzenia przez Organ II instancji całego materiału dowodowego, a przez to – dowolne przyjęcie, że kontrolowany kurs realizowany był na podstawie zezwolenia nr [...]. Skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że realizował kurs wyłącznie na trasie S. – O. Do odwołania załączył zezwolenie nr [...] wraz z rozkładem jazdy, zgodnie z którym mógł realizować kurs S. – O., począwszy od godziny 12:45, który planowo kończył się w O. o godzinie 13:52.
W ocenie WSA, mimo konkretnych i logicznych argumentów Skarżącego oraz przedłożonych przez niego dowodów, Organ II instancji pominął je milczeniem, przyjmując bezpodstawnie, że posiadanie przez Skarżącego innych zezwoleń, na podstawie których może realizować przewozy pasażerów, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w świetle wyjaśnień Skarżącego można przyjąć, że realizował kurs z zezwolenia nr [...]. Kontrola rozpoczęła się o godzinie 14:03. Na podstawie zeznań kierowcy organy przyjęły, że kurs rozpoczął on w S. o godzinie 12:30. Ustalenie to jest zbieżne z wyjaśnieniami Skarżącego, który wyjaśniał, że kierowca wyjechał z bazy wcześniej, aby zabrać pasażerów, którzy czekaliby na kurs z 12:30 realizowany na podstawie zezwolenia nr [...].
Skarżący podnosił też od początku, że zawiesił kursy z lotniska z powodu braku lądowań samolotów. Potwierdzają to też wyjaśnienia kierowcy, który zeznał do protokołu, że odkąd pracuje, nie realizował kursów bezpośrednio z lotniska. W takiej sytuacji można Skarżącemu zarzucić naruszenie z lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do utd, czyli wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Zdaniem WSA, nie można Skarżącemu zarzucić bierności w postępowaniu. Wobec załączenia do odwołania zezwolenia nr [...], które uwiarygodniało prezentowaną uprzednio wersję i czyniło ją zrozumiałą, nie można podzielić przekonania organów, że Skarżący realizował kurs na podstawie zezwolenia nr [...]. Kierowca dysponował w czasie kontroli również wypisem z zezwolenia nr [...]. Jednak z zeznań kierowcy wynika, że okazał zezwolenie nr [...].
Sąd I instancji uznał, że okoliczność ta nie może obciążać Skarżącego, ponieważ stwierdzone naruszenia nie mogą być warunkowane momentem okazania zezwolenia. WSA uznał, że nawet gdyby kierowa nie dysponował w czasie kontroli zezwoleniem nr [...], co powinno zostać wyjaśnione z uwagi na lp. 1.1 załącznika nr 2 do utd, to okazanie go przez Skarżącego w toku postępowania drugoinstancyjnego powinno zostać uwzględnione przez Organ II instancji, który ma obowiązek, na zasadzie art. 15 kpa, rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Sąd I instancji zalecił ponownie rozważyć stan faktyczny sprawy w kontekście przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym naruszenia polegającego na nierejestrowaniu w czasie przejazdu na karcie kierowcy prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.
W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organów, zgodnie z którym pominięcie pierwszego przystanku linii regularnej i rozpoczęcie kursu od następnego planowo przystanku zgodnie z rozkładem jazdy stanowi naruszenie warunków zezwolenia dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Zdaniem WSA organy dokonały tutaj błędnej wykładni lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do utd. Powoływany przez Organ II instancji art. 24 ust. 4 pkt 3 utd stanowi, że zezwolenie cofa się w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Z przepisu tego wynika, że niewykonywanie przewozów regularnych, objętych zezwoleniem, może być podstawą do cofnięcia zezwolenia, a nie ukarania. Jeżeli przewoźnik nie realizuje prawa przewozu, nie może być za to ukarany tylko pozbawiony tego prawa poprzez cofnięcie zezwolenia.
Według Sądu I instancji naruszenie z lp. 2.2.3 należy odnosić do takich sytuacji, jak przejazd trasą lub przystawanie w miejscach nieobjętych rozkładem jazdy. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zaistniała, dlatego nie można przypisać Skarżącemu tego naruszenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił temu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z przepisami art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt 7, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 i ust. 6 utd, a także lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ zaniedbał rozpoznania sprawy w jej całokształcie, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy niezbicie wynikało, że Strona w chwili kontroli świadomie wykonywała przewóz regularny osób na linii O. D.A. (Dworzec Autobusowy) – [...] objętej zezwoleniem nr [...] niezgodnie z warunkami tego zezwolenia, tj. z pominięciem przystanku początkowego w drodze powrotnej [...], rozpoczynając przewozy dopiero od kolejnego przystanku (S.), próbując zarazem wykazać, że skoro dysponuje Ona równocześnie zezwoleniem na trasie S. PKP – [...] Dworzec Gł., to tym samym organ powinien uwzględnić, iż dany przewóz objęty jest tym drugim uprawnieniem, co prowadziłoby do przyjęcia, że naruszenie sprowadza się li tylko do nieprzestrzegania godzin odjazdu i przyjazdu środków transportu, która to jednak argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, iż prowadziłaby ona do niedopuszczalnej konstatacji o możliwości faktycznego zrealizowania różnych przewozów na liniach komunikacyjnych objętych dwoma odrębnymi zezwoleniami poprzez jeden przejazd autobusu i niejako połączenia tej usługi w jedną, a tym samym świadczenia tych usług niezgodnie z warunkami wydanych zezwoleń;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt. 7, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, a także lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak jest norm prawnych stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który wykonuje przewozy na linii regularnej z pominięciem np. pierwszego przystanku określonego w udzielonym zezwoleniu i rozpoczyna kurs dopiero od następnego przystanku wskazanego w rozkładzie jazdy, podczas gdy przywołane przepisy prawa materialnego jednoznacznie nakazują realizację przewozów regularnych zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w przedmiotowym zezwoleniu i jednocześnie zabraniają naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, a więc także w zakresie trasy przejazdu i przystanków określonych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy stanowiącym integralny składnik zezwolenia, które to naruszenie sankcjonowane jest zgodnie z dyspozycją lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do utd;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt 7, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 24 ust. 4 pkt 3 i art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, a także lp. 2.2.3 załącznika nr 3, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że niewykonywanie przewozów regularnych objętych zezwoleniem może być podstawą do cofnięcia zezwolenia, a nie ukarania, podczas gdy z treści przepisów art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt 7, ust. 2 pkt 5 wynika wyraźny nakaz realizacji przewozów na warunkach wydanego zezwolenia oraz zakaz naruszania tych warunków, a zatem także ustalonej trasy przewozów, co podlega karze określonej pod lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do utd, natomiast norma prawna wyrażona na gruncie art. 24 ust. 4 pkt 3 utd dotyczy sytuacji, w których przewoźnik całkowicie zaniechał wykonywania przewozów regularnych na linii komunikacyjnej objętej zezwoleniem przez okres co najmniej 3 miesięcy.
Podnosząc te zarzuty Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Wniósł też o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł jej oddalenie oraz o przyznanie od Organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania powiązany z art. 133 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 ppsa może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 ppsa, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa.
Naruszeniem art. 133 § 1 ppsa będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyroki NSA: z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II GSK 688/17 dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do naruszenia art. 133 § 1 ppsa mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje.
Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za trafny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - a to art. 145 § 1 pkt 1 (bez doprecyzowania jednostki redakcyjnej) oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa (powiązany z zarzutami naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym) poprzez przyjęcie przez Sąd i instancji, że organ zaniedbał rozpoznania sprawy w jej całokształcie.
Odnosząc się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej trzeba wskazać, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Z art. 15 kpa wynika zaś zasada dwuinstancyjności postępowania.
Z kolei, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Sąd I instancji nie uzasadniał zarzutów stawianych organom naruszeniem wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu. Podobnie niezasadny jest zarzut wadliwości uzasadnienia w kontekście naruszenia wymogów stawianych uzasadnieniu w art. 107 § 3 kpa.
Sąd i instancji uzasadnił uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując na naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i dowolne przyjęcie przez organy, że kontrolowany kurs realizowany był na podstawie zezwolenia nr [...]. WSA nie przesądził przy tym, że kontrolowany kurs był wykonywany na podstawie zezwolenia [...] (na trasie S. – O.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko było uzasadnione. Organy oparły swe ustalenia w istocie tylko na okazanym przez kierowcę w czasie kontroli odpisie zezwolenia [...]. Nie wyjaśniły dostatecznie wątpliwości wynikających z tego, że kierowca wskazywał, że wykonuje kurs tylko na trasie S. – O., a tak samo również twierdził Skarżący od początku postępowania wskazując, że kierowca wykonywał kurs na podstawie zezwolenia [...]. Wątpliwości te uzasadniała również zbieżność kursów wykonywanych na podstawie obu zezwoleń, gdzie zgodnie z rozkładami jazdy załączonymi do tych zezwoleń samochody wykonujące kursy w czasie przeprowadzania kontroli powinny się znajdować w O., a więc w miejscu przeprowadzenia kontroli.
Organy nie podjęły próby jednoznacznych wyjaśnień, czy w tym czasie były wykonane oba kursy (o 12:15 z [...] przez S. do O., czy ze S. do O., czy też tylko jeden z nich, a jeśli tak, to który. Sam brak okazania właściwego do kursu zezwolenia stanowi inne naruszenia warunków wykonywania przewozów, podlega przy tym innej karze niż zastosowane w niniejszej sprawie. Z kolei przyjęcie, że był jednak wykonywany kurs S. – O. za zezwoleniem [...] (trasa poniżej 50 km) prowadziłoby do braku zasadności zarzutu naruszenia obowiązku rejestrowania czasu pracy przy użyciu tachografu.
Sąd I instancji trafnie więc wskazał, że wątpliwości te nie zostały wyjaśnione na skutek niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Czyni to nieuzasadnionymi podniesione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tych przepisów.
Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że niezasadnie Sąd I instancji zarzucił organom błędną wykładnię lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uznając, że zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 3 utd niewykonywanie części kursów stanowi o cofnięciu zezwolenia na skutek niewykonywania przewozów przez 3 miesiące, a nie stanowi podstawy ukarania. Zgodnie z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3 000 zł. Stwierdzenie to jest nieprawidłowe, bo są to dwie odrębne sytuacje. Wykonywanie przewozów z naruszeniem warunków (np. pomijanie przystanków) to sytuacja inna niż niewykonywanie przewozów przez 3 miesiące skutkujące cofnięciem zezwolenia.
Ta druga sytuacja w sprawie w ogóle nie była rozważana. Jednak wadliwość tego stwierdzenia nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem wyrok odpowiada prawu czyniąc podstawą uchylenia decyzji administracyjnych wyżej wskazane, niepodważone skargą kasacyjną zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Nietrafne są pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego podniesione w pkt. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Przepisy te dotyczą zasad wykonywania przewozów i nakładania kar za naruszanie tych zasad. Sąd I instancji naruszenia tych przepisów nie wskazywał jako podstawy wydania zaskarżonego wyroku. Taka ocena byłaby nawet przedwczesna w sytuacji, gdy WSA uznał, że stan faktyczny nie został w sprawie należycie ustalony. Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zbędne było powoływanie się przez Sąd I instancji na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa. Jednak wskazanie również na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z niepodważonymi skargą kasacyjną zarzutami naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania sprawia, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1).
O kosztach postępowania kasacyjnego w (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 poz. 265).