Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 104/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2005 r., Nr [...] w przedmiocie dotacji z budżetu samorządu terytorialnego.
Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego. W dniu 20 sierpnia 2003 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa a W.S.A. W umowie tej Miasto zleciło Stowarzyszeniu realizację zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 sierpnia 2003 r. w sprawie przyznania dotacji podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych na wykonywanie zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w II półroczu, polegających na prowadzeniu programu motywacyjno-rehabilitacyjnego dla osób uzależnionych od alkoholu i ich rodzin – mieszkańców dzielnicy Ursus m.st. Warszawy. Zgodnie z wnioskiem o dotację złożonym przez Stowarzyszenie, m.st. Warszawa przyznało mu dotację w wysokości 30.000 zł. Stosownie do § 1 ust. 3 umowy, ww. zadanie miało być zrealizowane w okresie od 1 sierpnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r., a w § 6 pkt 2 umowy Stowarzyszenie zobowiązało się - w przypadku niewykorzystania dotacji w całości lub wykorzystania na inne cele niż określone w § 1 ust. 1 i 2 tej umowy - do zwrotu przekazanej lub zakwestionowanej dotacji wraz z odsetkami naliczonymi od daty jej otrzymania.
Zgodnie z § 3 umowy Stowarzyszenie było zobowiązane do wykorzystania środków finansowych, na warunkach określonych umową do dnia 31 grudnia 2003 r., oraz uzyskania akceptacji sprawozdania z realizacji zadania objętego umową do dnia 30 stycznia 2004 r. Według jej § 14 strony poddały ewentualne spory na tle wykonania umowy właściwemu ze względu na siedzibę zleceniodawcy (m.st. Warszawa) sądowi powszechnemu.
W wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Biura Polityki Społecznej Urzędu m.st. Warszawy rozliczono dotację jedynie do kwoty 15.740,00 zł. Kwota wydatkowana wynosiła natomiast 30.000 zł i pozostało do zwrotu 14.260,00 zł.
Decyzją z dnia 10 lutego 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 93 a ust. 1 w związku z art. 129 a ustawy z dnia 29 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), Prezydent m.st. Warszawy określił dla tego Stowarzyszenia kwotę 14.260,00 zł przypadającą do zwrotu z tej dotacji jako jej części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podając jednocześnie terminy uwzględniane przy naliczaniu odsetek za zwłokę od wymienionej części dotacji.
Od tej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie, w którym nie zakwestionowało wyników przeprowadzonej kontroli co do wydatkowania kwoty na zadania wykonane przed zawarciem umowy. Wskazało jednak, że z wnioskiem o dotację wystąpiło 15 września 2002 r. i do końca 2002 r. nie otrzymano z Urzędu m.st. Warszawy żadnej odpowiedzi, przy jednoczesnym zapewnianiu ze strony pracowników Urzędu, że w umowie znajdzie się zapis odnośnie refundacji ewentualnych wydatków na wynagrodzenia dla realizujących programy przed przyznaniem dotacji. W tej sytuacji, za zaistniały stan Stowarzyszenie nie ponosi wyłącznej odpowiedzialności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że Stowarzyszenie nie zakwestionowało jako dowodu w sprawie harmonogramu i dokonanego przez organ I instancji na jego podstawie wyliczenia godzin, które faktycznie przepracowano w okresie na jaki była zawarta umowa. Wspomnianych w odwołaniu uzgodnień z pracownikami Urzędu m.st. Warszawy w tej sprawie nie potwierdził organ I instancji. Należało więc przyjąć, że część dotacji została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi wraz z odsetkami zgodnie z art. 93 ust. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych.
Oddalając skargę Stowarzyszenia Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Przeprowadzone postępowanie kontrolne wykazało, że Stowarzyszenie wydatkowało część udzielonej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie. Dotację rozliczono jedynie do 15.740,00 zł, a pozostała kwota 14.260,00 zł była wydatkowana na realizację programów w terminie wcześniejszym niż zawarcie umowy, czego skarżąca nie zakwestionowała. W tej sytuacji za uprawnione Sąd uznał stanowisko SKO, że Stowarzyszenie podejmowało na własne ryzyko działalność w okresie, którego nie obejmowała umowa, przy braku "stosownych zapisów o refundacji kosztów działań ciągłych". Również niekwestionowane wykonanie prac w okresie poprzedzającym początkowy termin tej umowy, nie stanowi argumentu przeciwko decyzji o zwrocie części dotacji.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło w całości powyższy wyrok i wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, powiększonych o należną stawkę VAT za obydwie instancje. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 93 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz art. 7 i 8 k.p.a.
W uzasadnieniu podano, że działalność Stowarzyszenia od wielu lat finansowana była z dotacji. Zasady współpracy między nim a podmiotem udzielającym dotacji przez cały czas działania skarżącego, opierały się na wzajemnym zaufaniu. Często nawet przed otrzymaniem dotacji pracownicy Stowarzyszenia świadczyli pracę, następnie po uzyskaniu środków wszelkie zaległe należności pieniężne regulowane były z otrzymanych środków. Podobna sytuacja miała miejsce w tej sprawie. W okresie pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie dotacji, a jej otrzymaniem minął długi okres, w trakcie którego osoby świadczące pracę na rzecz Stowarzyszenia wykonywały swe obowiązki nie otrzymując wynagrodzenia. Przedstawiciele Stowarzyszenia udali się do podmiotu udzielającego dotację i po konsultacjach ustalono, że działalność ma być kontynuowana z jednoczesnym zapewnieniem, że wszelkie wydatki poniesione w okresie pomiędzy złożeniem wniosku i otrzymaniem dotacji będą z niej pokryte.
Okoliczności te potwierdza dotychczasowa praktyka postępowania między stronami oraz oświadczenie znajdujące się w aktach sprawy. Ostatecznie Stowarzyszenie zostało - wbrew uprzednim ustaleniom - zobligowane do podpisania umowy w takim kształcie, jaki znajduje się w aktach sprawy. W umowie znalazł się zapis, zgodnie z którym środki miały zostać wydatkowane w okresie obowiązywania umowy. W tych warunkach ponownie zwrócono się do podmiotu udzielającego dotację o wyjaśnienia sposobu postępowania ze zobowiązaniami finansowymi, jakie powstały przed datą wskazaną w umowie o dotację, uzyskując takie informacje, jak uprzednio, że można wykorzystać na nie dotację - mimo odmiennego brzmienia umowy. Stowarzyszenie postąpiło więc zgodnie z udzielonymi wskazówkami. Z tych względów postępowanie podmiotu udzielającego dotację z całą pewnością narusza przepis art. 7 i 8 k.p.a., w świetle których organy administracji publicznej winny nie tylko stać na straży praworządności, ale również podejmować wszelkie kroki, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli.
Przede wszystkim jednak organy obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Stowarzyszenie stwierdziło, że zachowanie organu w związku z udzieleniem i wykorzystaniem dotacji nie spełnia tych przesłanek, czego Sąd nie wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę. Postępując zgodnie ze wskazaniami organu - w zaufaniu do organów państwowych - jest obecnie zobowiązane do zwrotu środków, spożytkowanych na cele statutowe. W świetle art. 93 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 28 listopada 1998 r. o finansach publicznych udzielone dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. W tej sprawie środki uzyskane tytułem dotacji zostały wydatkowane na cele statutowe stowarzyszenia i tym samym na cele, na jakie dotacja została udzielona. Zdaniem skarżącego jedynym odstępstwem od zawartej umowy było to, że środki te zostały wydatkowane na działania podjęte w czasie poprzedzającym okres wskazany w dotacji.
Należy również podkreślić, że takie ustalenia, co do sposobu wydatkowania dotacji tej kwoty miały miejsce, czego organ nie zaprzeczał. Jak wynika z powyższego dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i wskazówkami organu udzielającego dotację, dlatego też zgodnie z art. 93 o finansach publicznych nie powinna być zwrócona.
Zdaniem Stowarzyszenia nie można zgodzić się z sytuacją, która w związku z opieszałością organów i wprowadzeniem w błąd instytucji pełniącej doniosłą rolę społeczną doprowadzi do likwidacji działalności polegającej na walce z patologią, jaką jest alkoholizm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powinna ona spełniać wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., w tym również przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie polegające na wskazaniu, jakie przepisy zostały przez sąd I instancji naruszone, z czego to wynika i jakie dowody potwierdzają zarzucane naruszenia prawa. Ma to szczególne znaczenie przy korzystaniu z drugiej jej podstawy i wskazywaniu konkretnych przepisów p.p.s.a. naruszonych wprost w postępowaniu sądowym lub w związku z uchybieniami w postępowaniu administracyjnym. Chodzi bowiem o to, że wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, poza uwzględnianą z urzędu nieważnością postępowania, uniemożliwia mu przy rozpoznawaniu sprawy wyjście poza te granice.
Skarga kasacyjna została sporządzona bez należytego uwzględnienia tych wymogów. Wskazanego w niej naruszenia przepisów prawa materialnego nie powiązano z zarzutem ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Nie podano także, jakie przepisy p.p.s.a. zostały naruszone przez WSA z powodu zarzucanego nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym zasad ogólnych formułowanych w art. 7 i 8 k.p.a. W dodatku nie ma w niej uporządkowanych wywodów dotyczących rozdzielnych kwestii, że oceny naruszenia prawa materialnego można w zasadzie dokonywać przy bezspornym stanie faktycznym sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało więc przyjąć, że przedstawiony opisowo w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest uzasadniony. W aktach sprawy postępowania administracyjnego i sądowego nie ma bowiem wystarczających dowodów uzasadniających zarzut Stowarzyszenia, że w uzgodnieniu z Urzędem m.st. Warszawy mogło ono już od początku roku wykorzystywać, na realizację zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, dotację przyznaną na drugie półrocze umową z dnia 20 sierpnia 2003 r. Załączone do skargi 2 jednobrzmiące oświadczenia (J. K. – skarbnika i R. S. – pracownika Stowarzyszenia) wspominają jedynie ogólnikowo o sugestiach niewskazanych pracowników Biura Polityki Społecznej Urzędu m.st. Warszawy dotyczących możliwości zwiększenia w kosztorysach do późniejszych umów liczby godzin zajęć opłacanych z dotacji, choć w dodatku takie umowy dotyczyły różnych programów pod względem merytorycznym i terytorialnym.
Z uwagi na zaprzeczenie dokonywania takich uzgodnień, zawarte w odpowiedzi SKO na skargę, WSA trafnie nie znalazł podstaw do przyjęcia za udokumentowany inny stan faktyczny niż wynikający z ustaleń dokonanych w wyniku powyższej kontroli i brzmienia umowy z dnia 20 sierpnia 2003 r.
W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez WSA art. 93 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stanowią one, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następnego po roku, w którym udzielono dotacji. Wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Przez art. 129a tej ustawy przypomniane unormowania stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Organy obu instancji i WSA trafnie przyjęli, że w rozpoznawanej sprawie doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części przyznanej dotacji na II półrocze 2003 r. Stosownie do § 1 umowy Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r. i ustalonego między jej stronami zakresu merytorycznego zadań dotyczących "profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych", stanowiącego załącznik do umowy, dotacja w kwocie 30 tys. zł została przyznana na tę działalność Stowarzyszenia od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia 2003 r. Nie mogło to budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych, podobnie jak przypomniane inne postanowienia umowy i czynności rozliczające wykorzystanie dotacji. Przez wykorzystanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem należy w tej sprawie bezwzględnie rozumieć tylko pokrywane z niej wydatki na przyjęty w załączniku do umowy zakres merytoryczny zadań realizowany w II półroczu 2003 r. Nie chodziło tu o finansowanie cyklu działań ciągłych, których przerwanie unicestwia efektywność całego przedsięwzięcia i wcześniej poniesionych nakładów, lecz zajęć z grupą 10-25 osób o charakterze otwartym i rotacyjnym, co wynika ze sprawozdania dotyczącego realizacji wymienionej umowy załączonego do akt sprawy.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.