Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 215/07 oddalił skargę T. P. S.A. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. zmienił umowę zawartą pomiędzy TP S.A. a T. 2 P. Sp. z o.o. w ten sposób, że ustalił warunki świadczenia usługi hurtowego dostępu do sieci telekomunikacyjnej TP SA.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. T. P. S.A. (TP S.A.) z siedzibą w W. zwróciła się do Prezesa UKE w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. - o wyjaśnienie treści decyzji co do postanowień dotyczących kar umownych zawartych w § 15 ust. 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. W szczególności spółka wnosiła o wyjaśnienie kwestii zakresu odpowiedzialności TP S.A., tzn. czy spółka odpowiadając za niedotrzymanie terminów określonych w § 15 ust. 3 decyzji byłaby równocześnie zobowiązana do zapłaty kary umownej wynikającej z § 15 ust. 2 decyzji. Według jej oceny nie można stosować kilku kar umownych, jeżeli szkody, których dotyczą, wynikają z tego samego działania lub zaniechania. Spółka stwierdziła także, że brak jest w § 15 ust. 2 decyzji odpowiedniego wyłączenia precyzującego, iż kara w wysokości 1.000 zł nie dotyczy sytuacji, gdy szkoda wynikła z opóźnienia we wdrożeniu Usługi Podstawowej lub Pełnej.
Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., znak [...], działając w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) wyjaśnił wątpliwości wnioskodawcy w zakresie relacji dwóch postanowień decyzji odnośnie kar umownych zawartych w § 15 decyzji. Stwierdził, że kara umowna, o której mowa w § 15 ust. 3 decyzji jest odrębna od kary umownej zawartej w § 15 ust. 2 decyzji. Kara umowna zawarta w § 15 ust. 3 decyzji dotyczy przekroczenia terminu wdrożenia Usługi Podstawowej określonego na 2 miesiące bądź przekroczenie terminu wdrożenia Usługi Pełnej, określonego na 18 miesięcy. W wyniku przekroczenia ww. terminów TP S.A. zobowiązana jest do zapłaty 100.000 zł za każdy dzień opóźnienia. Kara umowna zawarta w § 15 ust. 2 decyzji dotyczy zaś przekroczenia terminów do wykonywania przez TP S.A. czynności, do których została ona zobowiązana w decyzji, z wyłączeniem przekroczenia terminów, o których mowa w § 15 ust. 3 decyzji.
Rozwijając powyższe, Prezes UKE podał, że w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w § 15 przewidziane zostały trzy kategorie zdarzeń, których zaistnienie warunkuje konieczności zapłaty kar umownych za niedotrzymanie terminów lub uporczywe obniżenie przez TP S.A. jakości usług świadczonych na rzecz T. 2 P. Sp. z o.o. Decyzja ustala: 1) karę umowną, wymienioną w § 15 ust. 2 decyzji, odnoszącą się do terminów związanych z wykonywaniem czynności, do których TP S.A. została zobowiązana decyzją, 2) karę umowną, wymienioną w § 15 ust. 3 decyzji, odnoszącą się do terminów związanych z wdrożeniem Usługi Podstawowej lub Usługi Pełnej. Kara umowna ustalona w § 15 ust. 2 decyzji dotyczy terminów związanych z wykonywaniem czynności, do których TP S.A. została zobowiązana decyzją i wynosi 1.000 zł za każdy dzień opóźnienia. Kara ta nie obejmuje niedotrzymania terminu wdrożenia Usługi Podstawowej bądź Usługi Pełnej.
Kara umowna ustalona w § 15 ust. 3 decyzji jest karą szczególną do określonej w § 15 ust. 2 decyzji i dotyczy przekroczenia terminu wdrożenia Usługi Podstawowej bądź Usługi Pełnej, które to terminy zostały określone w § 18 decyzji i wynoszą odpowiednio dla Usługi Podstawowej 2 miesiące od dnia doręczenia decyzji, zaś dla Usługi Pełnej 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Wysokość kary została określona na 100.000 zł za każdy dzień opóźnienia we wdrażaniu tych usług.
Powstanie obowiązku zapłaty przedmiotowej kary wiąże się jedynie z naruszeniem terminu uruchomienia Usługi Pełnej lub Usługi Podstawowej i nie dotyczy naruszeń innych terminów, określonych w decyzji. Tym samym powstanie obowiązku uiszczenia kary, o której mowa w § 15 ust. 3 nie wyłącza obowiązku uiszczenia kary umownej, o której mowa w § 15 ust. 2 decyzji i której powstanie wiąże się z naruszeniem innych niż określone w § 18 ust. 1 i 2 decyzji terminów. Kary wymienione w § 15 ust. 2 i 3 decyzji mogą być więc stosowane łącznie, gdyż zdarzenie, z których powstaniem łączy się obowiązek zapłaty kary pieniężnej są różne. Ponadto Prezes UKE rozdzielając ww. kary umowne nakazał je traktować jako kary niezależne od siebie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] powołując się na art. 138 §1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 113 § 3 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne utrzymał w mocy swoje własne postanowienie.
Zdaniem Prezesa UKE TP S.A. niezasadnie zarzucała, że zaskarżone postanowienie nie wyjaśniło wątpliwości wnioskodawcy. Odnosząc się zaś do przytoczonego we wniosku z dnia [...] września 2006 r. przez TP S.A. przykładu kalkulacji wysokości kar, Prezes UKE przypomniał, że zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Prezes UKE jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję" a nie ma obowiązku ani prawa do potwierdzenia lub odmówienia potwierdzenia słuszności kalkulacji wysokości kar przedstawionej przez TP S.A.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa.
W działaniu Prezesa UKE Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno jeśli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja prawna jest wyczerpująca i Sąd się z nią całkowicie zgodził.
WSA wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 113 § 2 k.p.a. zgodnie którym "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji".
Sąd podniósł, że w doktrynie wypracowane zostało stanowisko, że organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję". Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. II SA/Kr 2114/98 niepubl., w którym stwierdził, że celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie.
Zdaniem Sądu I instancji organ, powołując się na przedstawione wyżej zasady, w sposób prawidłowy wyjaśnił wątpliwości w zakresie relacji dwóch postanowień decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. odnośnie kar umownych zawartych w § 15 decyzji, o co wnosiła skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r.
W obu postanowieniach Prezesa UKE podkreślił, że kary wymienione w § 15 ust. 2 i 3 decyzji mogą być stosowane łącznie, jeśli tylko spełnione są przesłanki ich stosowania. W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut skargi, iż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył art. 113 § 2 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji.
T. P. S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. TP S.A. twierdziła, że zmierzała do ustalenia czy w przypadku zaistnienia przesłanki w postaci zwłoki we wdrożeniu usługi Podstawowej lub Pełnej powinny być naliczane dwie kary (określona w § 15 ust.3 i w § 15 ust. 2 decyzji) czy też tylko jedna (z art. 15 ust.3). Według TP S.A. oba rozstrzygnięcia Prezesa UKE nie wyjaśniają tej wątpliwości - co zarzucono w skardze wniesionej do WSA. Według strony kwestia ta nie była jednak przedmiotem badania przez Sąd I instancji. Zarzucono, że niewyjaśnianie, dlaczego WSA rozstrzygnął w oparciu o wskazane w uzasadnieniu regulacje prawne uniemożliwia stronie zrozumienie przesłanek podjęcia zaskarżonego, nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i uniemożliwia sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się Sąd są trafne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania, Prezes UKE wyraził pogląd, że uzasadnienie wyroku WSA odpowiada normie wyrażonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Twierdził też, zarzut naruszenia ww. przepisu nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, bowiem sporządzenie uzasadnienia wyroku jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd tylko w nielicznych sytuacjach (a te w niniejszej sprawie nie zachodzą) naruszenie tej normy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Zawarta w przytoczonym przepisie zasada związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają precyzyjnie sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na podstawach, określonych w art. 174 p.p.s.a. i uzasadnione w treści skargi. Według ww. art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji procedury - a to art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skład orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a – z racji tego, że uzasadnienie wyroku jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia - nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie wyroku obrazuje proces rozumowania sędziów, zatem ewentualne błędy w sposobie myślenia w pełni ujawniają się dopiero po sporządzeniu pisemnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy pozbawienie strony możliwości oparcia skargi kasacyjnej na podstawie ww. przepisu wykluczyłoby możliwość kwestionowania sposobu rozumowania sądu. Poza art. 141 § 4 brak bowiem uregulowania, które pozwoliłoby stronie kwestionować ten element rozpoznania sprawy (sposób rozumowania).
Zdaniem składu orzekającego od istoty formułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zależy jednak czy art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowić może samodzielną podstawę skargi kasacyjnej czy też powinien być powiązany z zarzutem uchybienia innych przepisów.
I tak: jeżeli strona nie tyle kwestionuje sposób w jaki sąd przedstawił stan faktyczny sprawy ale zmierza do podważenia prawidłowości ustalenia tego stanu faktycznego - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie skontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie gdy strona powiąże ten zarzut z innymi uchybieniami zaistniałymi przy rozpoznawaniu sprawy.
Jeżeli jednak strona podnosi, że uzasadnienie nie posiada przewidzianych artykułem 141 § 4 p.p.s.a. elementów - zarzut naruszenia tego przepisu może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy wadliwość jest tego rodzaju, że uzasadnienie wyroku nie spełnia swych funkcji, w szczególności gdy uniemożliwia stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem bądź nie poddaje się kontroli.
Mając powyższe na uwadze w rozpatrywanym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i argumentacja przytoczona na poparcie tego zarzutu wskazują, że - wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez przeciwnika procesowego - skarga, co do zasady, mogła zostać oparta wyłącznie na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut ten nie był jednak trafny, stąd skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Zgodnie z przepisem objętym zarzutami skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).
Podzielić należy pogląd, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno zawierać relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym. Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować kwestie, które są niezbędne do przedstawienia pozostałych zagadnień, w szczególności do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze i do uzasadnienia zastosowanej podstawy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten element został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiony zgodnie z proceduralnymi wymogami. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem szczegółowo jakiej treści wątpliwość strona zgłaszała. Przytoczył też treść wyjaśnień organu.
Według składu orzekającego także wskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie nie uchybia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.
Przedmiotem sprawy było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. Zasadnie zatem jako podstawę prawną wskazano zatem art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na gruncie powyższego uregulowania przyjąć należy, że organ - o ile uważa, że treść decyzji budzi wątpliwości - zobowiązany jest wątpliwości te wyjaśnić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że organ uprawniony jest przy tym jedynie do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję, nie może zaś interpretować decyzji z zastosowaniem zasad wykładni. Wyjaśnienie wątpliwości nie może też prowadzić do oceny prawidłowości wyjaśnianej decyzji, nie może pozostawać w sprzeczności z wyjaśnianą decyzją, nie może nadto powodować korekty czy zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia.
Powyższe oznacza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
W ocenie sądu kasacyjnego, Sąd I instancji kontrolując legalność postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. uprawniony jest jedynie do oceny czy organ dokonał wyjaśnień zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami i czy wydane postanowienie wyjaśnia występujące wątpliwości. Nie może natomiast sam dokonywać wyjaśnienia treści decyzji.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny po przedstawieniu wątpliwości zgłoszonych przez strony i po przytoczeniu wyjaśnień poczynionych przez organ dokonał ich oceny. Stwierdził wyraźnie, że działanie organu uważa za prawidłowe, a z jego argumentacją się zgadza. W tym stanie rzeczy - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - to nie można Sądowi postawić skutecznego zarzutu, że przesłanki, jakimi się kierował uniemożliwiają kontrole zaskarżonego kasacyjnie wyroku.
Zarzut, że strona nadal nie wie, w jaki sposób organ rozumie treść swojego rozstrzygnięcia nie znaczy, że uzasadnienie Sądu I instancji jest wadliwe z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych względów przyjąć należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.