Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi L Z (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Kolegium) z dnia [..]w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w wyniku czynności sprawdzających w dniu 11 października 2016 r. stwierdzono, że w pasie drogowym ul. [..] w Gorzowie Wielkopolskim, na wysokości budynku nr [..] znajduje się kontener na gruz. Stwierdzono, że kontener zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (1,43 m x 2,04 m = 2,92 m2), a z przeprowadzonych czynności spisano protokół.
Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją z [..] listopada 2016 r. nałożył na L Z karę pieniężnej w wysokości 700,80 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przy ul. [..]na wysokości budynku nr [..].
Decyzją z [...] lutego 2017 r. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę na powyższą decyzję i uchylił decyzję obu instancji. W ocenie Sądu organy dopuściły się naruszeń zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
W ocenie Sądu I instancji fakt, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy. Nie jest wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego.
WSA podał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że nie był dysponentem kontenera, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów, która została dołączona do odwołania. Analiza tej umowy wskazuje na zbieżność czasową z zajęciem pasa drogowego bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie. Umowa została zawarta na okres od 11 października 2017 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, nie dłużej jednak niż 7 dni od dnia zawarcia umowy. Z treści umowy wynika, że zleceniodawca wskazuje miejsce na postawienie kontenera. Umowa zawierała oświadczenie, że zleceniodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowym posiada zezwolenie zarządcy.
W ocenie sądu organ odwoławczy uchylając się od oceny umowy i uznając ją za niemającą znaczenia w sprawie dopuścił się naruszenia: art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędna jest analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu.
Kolegium zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- 2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia jego prawnych konsekwencji;
- 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. – poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.).
- II. Prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ustalenia zakresu podmiotowego tych przepisów, a w szczególności polegającą na przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy w ramach łączącego określone podmioty stosunku cywilnoprawnego można dokonać ustaleń w kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, w wyniku czego można przenieść odpowiedzialność publicznoprawną na inny podmiot niż ten, który faktycznie dokonał czynności zajęcia pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji jako pierwsze rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero po nich zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji, a pośrednio przez organ, może być dokonana po uprzednim ustaleniu, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym zakresie Kolegium dopatruje się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym łączy ten przepis z art. 1 oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w łączności z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z odniesieniem do art. 40 i ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Naruszenie tych przepisów zdaniem Kolegium polega na wydaniu wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w aktach materiału dowodowego, w tym samym przy przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, a to skutkowało wadliwym sporządzeniem uzasadnienia wyroku, nie wyjaśniono w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do tak ujętych zarzutów stwierdzić należy, że są nietrafne, pomijając to, że w treści uzasadnienia Kolegium nie wskazuje na czym polegało konkretnie naruszenie przepisów, które znalazły się w zarzucie. NSA przypomina i podkreśla, że skarga kasacyjna wyznacza granice sprawy, a więc zakres i kierunki weryfikacji skarżonego wyroku. Oznacza to, że Sąd drugiej instancji jest związany zakresem podnoszonych w tej skardze naruszeń, czyli że nie może przyjmować innego ich kontekstu niż ten, które określiła strona. By jednak ten warunek był spełniony, to strona musi wskazać na czym polega naruszenie przepisów, do którego odsyła zarzut. Z tego też względu skarga kasacyjna jest profesjonalnym i formalnym środkiem prawnym, a art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wśród koniecznych warunków skutecznej skargi kasacyjnej zawiera wskazanie zarzutów i ich uzasadnienie.
Niewykonanie tego obowiązku nie pozwala sądowi drugiej instancji na merytoryczne odnoszenie się do naruszeń objętych zarzutami, zwłaszcza że w przypadku naruszeń prawa procesowego strona nie tylko ma te naruszenia wyartykułować i uzasadnić, ale musi także wykazać związek istotny między nimi a rozstrzygnięciem, bo tylko istotne naruszenie prawa procesowego mogło być skuteczną podstawą kasacyjną. Wobec powyższego NSA rozpoznając zarzuty procesowe odniesie się do nich tylko w tym zakresie w jakim są one ujęte poprawnie od strony formalnej. Takim zarzutem jest podnoszone przez Kolegium naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak w rozpoznawanej sprawie ten zarzut jest nietrafny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku, a więc określa elementy, z których musi się składać. Uzasadnienie skarżonego wyroku ma te składowe, a przede wszystkim wyjaśnia podstawę prawną, bo wskazuje, że jest nią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów k.p.a. odnoszący się do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zatem zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było uzasadnione tym, że Kolegium orzekało w stanie faktycznym, który nie został w pełni oceniony.
W tym zakresie sama skarga kasacyjna ten fakt przyznaje (s. 5), twierdząc, że można mieć wątpliwości w zakresie ustalenia czasu zajęcia pasa drogowego. Skoro taka wątpliwość istnieje nawet po stronie Kolegium, to decyzja ustalająca karę jest wadliwa, bo przecież termin zajęcia pasa jest jednym z podstawowych elementów ustalenia kary.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego niewątpliwie trafne jest stwierdzenie, że dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię konieczne jest też odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy.
Zauważyć trzeba, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stąd też w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy. W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby.
Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).
Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się, kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego.
W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów u.t.d., w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d., z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.
Słusznie Sąd I instancji uznał, że organy, uchylając się od oceny umowy najmu przedłożonej przez skarżącego, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. obligujących organ do dokładnego zbadania sprawy i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu administracji publicznej było przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego zaniedbał, odmawiając uwzględnienia istotnego dla sprawy dowodu w postaci umowy najmu.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.