Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; w punkcie III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Z. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. Z. P. zwrócił się do Starosty J. "o wznowienie postępowania w przedmiocie wniosków J. M. dotyczących zmian zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach zezwolenia nr [...] linii komunikacyjnej: S. – W. – J. oraz zezwolenia nr [...] na linii komunikacyjnej: S. – K. – M. – J.".
W uzasadnieniu wskazano, że zmiana ww. zezwoleń nastąpiła w dniu [...] grudnia 2012r. i dotyczy uruchomienia nowych kursów na pięć minut przed kursami obecnie wykonanymi przez jego firmę – co narusza nie tylko interes prawny wnioskodawcy, ale również art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: S. – W. – J., zakończonej decyzją ostateczną Starosty J. z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...]organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: S.–J., zakończonej decyzją ostateczną Starosty J. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że Z. P. w przedmiotowej sprawie może wykazać jedynie interes faktyczny – w związku z czym brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania.
W zażaleniu na ww. postanowienie Z. P. wskazał pięć przypadków zbieżności godzin odjazdu pomiędzy jego firmą a autobusami J. M. na linii J. – K. – S. i dwa takie przypadki na linii S. – K. – J., podnosząc że taki sposób ustalenia rozkładów jazdy powoduje straty dla jego przedsiębiorstwa. W tym zakresie wnioskodawca powołał się na art. 22a ust. 3, 5 oraz 1 pkt 2 lit. a u.t.d oraz art. 7 i 8 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie podkreśliło, że istotą sprawy było ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami o zmianie zezwoleń na przewóz osób udzielonych J. M. w dniu [...] grudnia 2012r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. – czy też nie. W tym zakresie podkreślono, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.t.d. zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wydaje się na wniosek przedsiębiorcy. Tym samym stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przewóz osób lub jego zmianę jest jedynie przedsiębiorca składający stosowny wniosek. Za stronę takiego postępowania nie może zaś być uznany inny podmiot, jeżeli nie wykaże przesłanki z art. 28 K.p.a. Zdaniem Kolegium okoliczności podnoszone przez Z. P. (powołującego w tym zakresie art. 22a ust. 3 u.t.d.) nie mogły zostać uwzględnione.
Powyższe z tego względu, że S. J., prowadząc postępowanie z wniosku J. M., zobligowany był do badania całokształtu sprawy, w tym ewentualnego zagrożenia dla już istniejących linii regularnych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.). Końcowo wskazano, że skoro zmiana zezwoleń nr [... i...] już nastąpiła, to organ w prowadzonym postępowaniu nie dopatrzył się naruszeń przepisów ustawy. W rezultacie brak jest podstaw do uznania Z. P. za stronę postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Starosty J. Rozpoznając skargę Z. P. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywiste, o czym świadczą istotne rozbieżności stanowisk Kolegium oraz skarżącego w zakresie wykładni art. 22 a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d.
Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu skarżącego w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ właściwy do wznowienia postępowania powinien, po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie, wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Dopiero wówczas dopuszczalne byłoby badanie istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji podjął się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. już na pierwszym etapie procedury wznowieniowej – którego to błędu nie dostrzegło Kolegium – przez co doszło do naruszenia art. 149 § 1 i 2 K.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że organy nie odniosły się do powołanego przez Z. P. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Kolegium przytoczyło jedynie brzmienie tego przepisu – bez odniesienia jego treści do argumentacji powoływanej przez stronę skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z tym przepisem organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Z kolei stosownie do art. 22a ust. 3 u.t.d. podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Zgodnie zaś z art. 22a ust. 5 pkt 1 u.t.d. analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem m. in. istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych.
Sąd wskazał, że z przepisów u.t.d. wynika, iż stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przewoź osób lub jego zmianę jest przedsiębiorca składający stosowny wniosek, natomiast za stronę takiego postępowania nie może być uznany inny podmiot, jeżeli nie wykaże przesłanki określonej w art. 28 K.p.a. Powyższe nie oznacza zatem, że innemu podmiotowi, spełniającemu przesłanki z art. 28 K.p.a., nie przysługuje prawo do udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sytuacji, gdy w postępowaniu takim został pominięty.
Sąd wskazał także, że w orzecznictwie wskazuje się, że "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych" o którym mowa w art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., ma dwojaki charakter. Z jednej strony (tak jak podnosi w rozpoznawanej sprawie skarżący) jest to zagrożenie finansowe. Z drugiej zaś, owo zagrożenie należy rozumieć szeroko, także w sensie bezpieczeństwa ruchu, co z kolei jest związane z jego płynnością w kluczowych węzłach miejskiego układu komunikacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007r. o sygn. akt VI SA/Wa 1707/06, Lex nr 337107).
Jednocześnie, mając na uwadze zastrzeżenia skarżącego co do kolizji zmienionych godzin odjazdu konkurencyjnego przewoźnika z jego rozkładem jazdy (5 minut) należy wskazać na tezę wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2012r. o sygn. akt II SA/Ol 460/12, LEX nr 1222383: “aby uznać, iż przewoźnik mógłby wywieść swój interes prawny z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów przez inny podmiot, należałoby ustalić, że wprowadzone zmiany w rozkładzie jazdy innego przewoźnika spowodowałyby, iż obsługiwana przez niego linia regularna zostałaby zagrożona".
Reasumując Sąd I instant stwierdził, że nie przesądzając czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniach, których wznowienia się domaga, stwierdzić trzeba, że przyjęcie w rozpoznawanej sprawie – bez wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. – iż Z. P. przysługuje jedynie interes faktyczny, było zdaniem Sądu dalece przedwczesne.
Żądanie strony skarżącej o wznowienie postępowania w ww. sprawach zawarte było w jednym podaniu, organ I instancji powinien był dostrzec, że wniosek dotyczy dwóch różnych spraw administracyjnych zakończonych odrębnymi decyzjami ostatecznymi, co oznacza, że przesłanki dopuszczalności wznowienia w każdym z wymienionych postępowań powinny być badane oddzielnie, co powodowało naruszenie art. 149 § 3 K.p.a
Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przez uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 22.07.2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, mimo, iż nie doszło do naruszenia art. 149 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczleny Sąd Adminisatrcyjny zważył, co nastepuje:
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie art. 149 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższy zarzut należało uznać za niezasadny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.
Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J. Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".
Bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera zatem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a oraz art. 145b nie wpłynęły na treść decyzji.
Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. może rozważać jedynie, czy zasadne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną i czy strona zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź decyzja odmawiająca wznowienia postępowania (od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowienie) (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może zatem zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania bądź wskazaniem braku takich przesłanek. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 roku - I SA 1326/86 - ONSA 1987/2/80). Z tych też względów dopóki organ nie wznowi postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, dopóty nie jest możliwe i dopuszczalne rozważanie kwestii merytorycznych objętych przepisami prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w sprawie zakończonej tą decyzją.
W niniejszej sprawie pomieszanie postępowania co do istnienia przyczyn wznowienia postępowania z rozważeniem podstaw wznowienia postępowania spowodowało praktycznie pominięcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i przedwczesną, niedopuszczalną na tym etapie postępowania ocenę wyniku postępowania, jakie mogłoby toczyć się wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowienia) następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.
Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B.Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653).
Powyższa zasada wymaga jednak zachowania określonych reguł postępowania administracyjnego i winna uwzględniać różnice pomiędzy sytuacjami, gdy brak legitymacji strony jest niewątpliwy tj. widoczny na pierwszy rzut oka od sytuacji, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego (często skomplikowanego). Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba zbadania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. art. 149 § 2 k.p.a. Pamiętać należy, iż odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.
Jednocześnie podkreślić należy, że w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Nie można zaakceptować odmiennego poglądu, gdyż prowadziłoby to w istocie do oceny podstaw wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a to jest niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50; z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 774/09; z dnia 12 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 730/05 z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1716/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II Zakamycze 2005, s. 882).
Konsekwencją takiego stanowiska jest to, iż w takiej sytuacji w postępowaniu nadzwyczajnym w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania zwykłego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnioskodawcy nie można odmówić legitymacji strony i wydać decyzji (od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z powołaniem się wyłącznie na brak przymiotu strony, gdyż kwestia ta należy w takim przypadku do drugiego etapu postępowania, tj. badania, czy zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako, że Sąd ten zasadnie uznał, iż organy administracji naruszyły w niniejszej sprawie przepis art. 149 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.