Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1750/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania z następującym uzasadnieniem.
W dniu [...] maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wypłynął wniosek kontynuacyjny [...] (dalej: skarżący, strona lub wnioskodawca) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Rolnik wnioskował o pakiet rolnictwo ekologiczne, wariant Uprawy rolnicze na powierzchni 9,68 ha.
W dniu 28 lipca 2010 r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności. W jej ramach dokonano następujących ustaleń:
- - działka rolna B (motylkowate z trawami): powierzchnia deklarowana 1,16 ha, powierzchnia stwierdzona 1,14 ha dla działki zastosowano kod DR 13+ informujący o tym, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej oraz kod DR7 informujący o tym, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw, niż deklarowana;
- - działka rolna C: powierzchnia deklarowana 2,40 ha: powierzchnia stwierdzona 2,40 ha; dla działki zastosowano kod DR7 informujący o tym, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw. Deklarowano pszenicę jarą, a stwierdzono ugór, ponadto w uwagach zapisano, że na działce występują pojedyncze samosiewki drzew oraz w dniu kontroli wykonano koszenie;
- - działka rolna D: powierzchnia deklarowana 4,67 ha; powierzchnia stwierdzona 4,45 ha; dla działki zastosowano kod DR13+ informujący o tym, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej oraz kod DR7 informujący o tym, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw, niż deklarowana. Deklarowano grykę, a stwierdzono ugór.
W dniu 4 września 2010 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzona została druga kontrola w zakresie kwalifikowalności. W wyniku tej kontroli dokonano następujących ustaleń:
- - działka rolna A powierzchnia deklarowana 1,45 ha; powierzchnia stwierdzona 1,45 ha; dla działki rolnej zastosowano kod DR7 informujący o tym, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw, niż deklarowana. Deklarowano motylkowate z trawami jednoroczne, a stwierdzono łąkę trwałą. (Kopię raportu przekazano stronie drogą pocztową w dniu 7 stycznia 2011 r.).
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, uchylił z decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...], decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przy czym uznał, iż na działce rolnej D była prowadzona uprawa gryki.
Na skutek odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawcy z dnia 28 lipca 2010 r. oraz z 4 września 2010 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdziła nieprawidłowości na działce rolnej A, B, C. W związku z wynikami kontroli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności rolnośrodowiskowej, a stwierdzoną w stosunku do powierzchni stwierdzonej wyniosła 35,38%. Zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.
UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy.
Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zdjęć działki rolnej C, organ II instancji stwierdził, iż inspektorzy terenowi prawidłowo nie zakwalifikował tej działki jako uprawy owsa. Działka została zakwalifikowana przez kontrolujących jako ugór, gdyż porośnięta była trawami oraz stwierdzono pojedyncze samosiewki drzew. Kontrola gospodarstwa [...] wykonana była podczas sezonu wegetacyjnego, a stan roślinności umożliwiał stwierdzenie, czy i jakie nieprawidłowości wystąpiły w użytkowaniu gruntów zgłoszonych do płatności. Występujące na działce pojedyncze kłosy owsa nie dały podstawy do uznania go za uprawę, a grunty ugorowe nie podlegają wsparciu w ramach programu rolnośrodowiskowego, zgodnie z § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Płatności tego rodzaju przysługują do gruntów użytkowanych jako grunty orne, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 w/w rozporządzenia. Stąd działki, na których stwierdzono ugór, muszą być uznane za nieuprawnione do wsparcia rolnośrodowiskowego.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, że prawidłowo zastosowano kod pokontrolny DR 7 w zakresie działek rolnych A i B (Wykonawca kontroli stwierdził na działkach łąkę trwałą).
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnia, iż w raporcie z czynności kontrolnych z dnia 28 lipca 2010 r. zapisano w uwagach przy działce rolnej C, iż na tej działce w dniu kontroli wykonywano koszenie, a nie jak podnosi rolnik, iż odbywał się zbiór.
Co się tyczy zarzutu strony dotyczącego braku kompetencji osób przeprowadzających kontrolę wyjaśniono, iż jedynie kontrolom przeprowadzonym w gospodarstwach przez upoważnionych inspektorów AR i MR należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności – właśnie z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne.
Co do wniosku o ponowną kontrolę działki rolnej D organ II instancji wyjaśnił, iż stan faktyczny, ustalony na działce rolnej podczas kontroli, może ulec zmianie ze względu na upływ czasu. Sposób użytkowania działki rolnej zależy od rolnika, który wykorzystuje dany grunt pod uprawę, w związku z tym ponowna kontrola na miejscu w okresie późniejszym jest nieuzasadniona.
Odnośnie zastrzeżeń strony dotyczących terminu otrzymania protokołu z czynności kontrolnych zauważono, iż termin 14 dni nie dotyczy przekazania raportu z kontroli na miejscu. Na podstawie Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po otrzymaniu raportu z kontroli beneficjent może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nich zawartych, do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Co do stwierdzenia odwołującego, iż w przypadku wcześniejszego otrzymania protokołu z czynności kontrolnych, mógłby wnioskować o ponowną kontrolę celem udowodnienia rośliny deklarowanej zaznaczono, iż na podstawie kontroli na miejscu została sporządzona dokumentacja fotograficzna, która w pełni obrazuje stan faktyczny na kontrolowanych działkach rolnych A, B, C, a mianowicie brak rośliny deklarowanej. W związku z tym w/w zarzut uznano za nieuzasadniony.
Odnośnie tego, iż kontrole w gospodarstwie [...] dotyczyły jedynie płatności bezpośrednich, a nie działań rolnośrodowiskowych, organ zauważył, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów. Podstawowymi wymaganiami zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia są m.in., wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z tym, kontrole przeprowadzane w zakresie kwalifikowalności powierzchni są uwzględniane przy rozpatrywaniu sprawy rolnośrodowiskowej.
Uchylając zaskarżoną decyzję, WSA w Warszawie podniósł, że jej uzasadnienie budzi szereg wątpliwości i nie pozwala na kontrolę poprawności podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji nie jest w pełni wystarczające w związku z tym należy dokonać jego uzupełnienia czyli sanowania. Organ nie precyzuje jednak tego jakie braki uzasadnienie to zawiera i czy uzupełnienie ich w postępowaniu odwoławczym nie wiązało się z koniecznością dokonania takich ustaleń, które naruszało obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przypomina, iż dwie pierwsze kontrole w gospodarstwie skarżącego miały miejsce w dniu 28 lipca 2010 r. oraz w dniu 4 września 2010 r. Obie zostały przeprowadzone w zakresie kwalifikowalności na podstawie art. 20 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Jednakże uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak również decyzji wydanej przez organ I instancji wskazuje, iż strona kopie raportów uzyskała dopiero w dniu 7 stycznia 2011 r. Przy czym nie jest wiadomym jakie były przyczyny tak znaczącego opóźnienia w ich dostarczeniu. Z treści art. 54 ust 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 wynika, że rolnik otrzymuje informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu (art. 54 ust. 2). Jeśli informacje takie rolnik uzyskał znacznie później, a zwłaszcza jeśli miało to miejsce w okresie zimowym to trudniej jest mu wykazać swoje racje, tym bardziej, że stan na gruncie użytkowanym rolniczo po upływie 6 czy 4 miesięcy musiał ulec znaczącym zmianom.
Wątpliwości Sądu budzi także kolejna kontrola, której dokonała na gruncie w dniach 5-11 maja 2011 r. na zlecenie organu firma [...]. Otóż ta kontrola stwierdziła na wszystkich spornych działkach ugór. Jeśli jednak istotnie tak było to pozostaje to w sprzeczności z wynikami poprzednich kontroli. Poza tym sam organ podważa kompetencje w/w firmy. Wskazuje przecież, że jedynie kontrolom przeprowadzonym w gospodarstwach przez upoważnionych inspektorów ARiMR należy przypisać przymiot wiarygodności (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
W ocenie Sądu, nie jest również jasne z jakich powodów organ I instancji uznał, że na działce rolnej D była prowadzona uprawa gryki mimo tego iż wcześniej fakt ten negował czemu dał wyraz we wcześniejszej swojej decyzji (z dnia 20 lipca 2011 r. nr 0133-2011-001789). Co charakterystyczne zmiana stanowiska tego organu nie była następstwem przeprowadzenia nowych dowodów bądź ujawnienia nowych faktów lecz jedynie "ponownym rozpatrzeniu całości dokumentacji w sprawie". Nie wyjaśniono jednak dlaczego ponowne rozpatrzenie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie doprowadziło jedynie do zmiany stanowiska tylko co do jednej ze spornych działek.
Sąd podał, że niezrozumiałe i niepoprawne logicznie jest uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej wniosków z przeprowadzonych w dniach 28 lipca i 4 września 2010 kontroli. Otóż organ stwierdza, że w związku z wynikami kontroli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności rolnośrodowiskowej a stwierdzoną w stosunku do powierzchni stwierdzonej wyniosła 35,38%. Wskazanie w/w. wielkości procentowej bez jej należytego wyliczenia i uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż nie jest możliwa ocena czy organ w sposób prawidłowy zastosował art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Przepis ten stanowi, że jeśli obszar zadeklarowany (...) przekracza obszar zatwierdzony (...) wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.
Sąd I instancji podkreślił, że organ II instancji nie wskazuje jednoznacznie, która kontrola była w sprawie wiążąca. Wyjaśnia, że "stan faktyczny ustalony na działce rolnej podczas kontroli może ulec zmianie ze względu na upływ czasu, a sposób użytkowania działki rolnej zależy od rolnika, który wykorzystuje dany grunt pod uprawę, w związku z tym ponowna kontrola na miejscu w okresie późniejszym jest nieuzasadniona" Jeśli więc organ istotnie tak uważa, to rodzi się pytanie w jakim celu przeprowadzone były późniejsze kontrole i jakie znaczenie mają wyniki tychże kontroli w przedmiotowej sprawie. Na to pytanie zaskarżona decyzja nie odpowiada.
Zdaniem WSA, organ w sposób niewystarczający odniósł się do wyników kontroli jednostki certyfikującej [...] (zwłaszcza tej przeprowadzonej w dniu 7 września 2010 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poświęcił jej tylko jedno zdanie. Wprawdzie inny był cel kontroli przeprowadzonych przez w/w podmiot, jednak nie sposób nie zauważyć, że wyniki tejże kontroli były dla strony korzystne, a obrazowały także stan faktyczny stwierdzony na gruncie. Organ winien więc poddać analizie i ocenie także i te dowody. W szczególności ze względu na czas ich przeprowadzenia powinny one mieć istotne znaczenie w sprawie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 33 poz. 262 ze zm. – dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż organ nie wyjaśnił wszechstronnie okoliczności faktycznych będących podstawą wydanej decyzji,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nie zastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż nie było podstaw do jego zastosowania, podczas gdy zgromadzona dokumentacja wskazuje na ziszczenie przesłanek umożliwiających zastosowanie ww. normy prawnej,
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm. – dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nie zastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy dowodowej,
- 4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających (np. 3 kontrole na miejscu) i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału, w tym wyjaśnień wnioskodawcy,
- 5. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazania normy prawnej naruszonej przez organ oraz braku wskazania co dalszego postępowania przez organ,
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane ww. normach prawnych.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które - w ocenie strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1123/10).
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - jego zasadność wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 140/13).
Zarzut ten okazał się chybiony.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 11.05.2012 r., sygn. II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1012/12, Lex nr 1225696).
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, bowiem zawiera spójne i jasne wywody Sądu na temat przyczyn uwzględnienia skargi.
Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów sprowadza się do negowania stanowiska Sądu I instancji, według którego organy nie wyjaśniły wszechstronnie okoliczności faktycznych będących podstawą wydanej decyzji. W tym zakresie autor wskazuje na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. oraz art. 77 i 80 k.p.a.
Odnosząc tak postawionych zarzutów należy na wstępie przypomnieć, że przepisy krajowe dotyczące zasad przyznawania pomocy w ramach płatności rolnośrodowiskowych zostały uregulowane przede wszystkim w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10).
Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy powołanego uprzednio art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1211/12). Zatem działania organów uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest odpowiednie ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Ponadto stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (por. NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Zgodnie natomiast z § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje rolnikowi albo przysługuje w zmniejszonej wysokości jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez tego rolnika podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 3 tegoż rozporządzenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi szereg wątpliwości i w istocie nie pozwala na kontrolę poprawności podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można stwierdzić, czy wydanie przez organ tej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem skutkującym odmową przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. organ odwoławczy stwierdza, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji nie jest w pełni wystarczające w związku z tym należy dokonać jego uzupełnienia czyli sanowania. Jednakże jak słusznie zauważa Sąd I instancji, organ nie precyzuje tego jakie braki uzasadnienie to zawiera i czy uzupełnienie ich w postępowaniu odwoławczym nie wiązało się z koniecznością dokonania takich ustaleń, które naruszało obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Wątpliwości muszą budzić także wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach 5-11 maja 2011 r. na zlecenie organu przez [...]. Kontrola ta wykazała ugór na wszystkich spornych działkach. Jednakże wyniki tej kontroli stoją w sprzeczności z wynikami poprzednich kontroli przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2010 r. oraz w dniu 4 września 2010 r. Poza tym sam organ podważa kompetencje w/w spółki, wskazując, że jedynie kontrolom przeprowadzonym w gospodarstwach przez upoważnionych inspektorów AR i MR należy przypisać przymiot wiarygodności (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W tym kontekście wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy nie wskazuje jednoznacznie, która kontrola była w sprawie wiążąca, wskazując jednocześnie, że "stan faktyczny ustalony na działce rolnej podczas kontroli może ulec zmianie ze względu na upływ czasu, a sposób użytkowania działki rolnej zależy od rolnika, który wykorzystuje dany grunt pod uprawę, w związku z tym ponowna kontrola na miejscu w okresie późniejszym jest nieuzasadniona".
Jeśli więc organ istotnie tak uważa, to zasadnie Sąd I instancji stawia pytanie - w jakim celu przeprowadzone były późniejsze kontrole i jakie znaczenie mają wyniki tychże kontroli w przedmiotowej sprawie. Na to pytanie zaskarżona decyzja nie odpowiada.
Ponadto zgodzić się należy z Sądem I instancji, że, nie jest jasne z jakich powodów organ I instancji uznał ostatecznie, że na działce rolnej D była prowadzona uprawa gryki mimo tego, iż wcześniej fakt ten negował czemu dał wyraz we wcześniejszej swojej decyzji (z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]). Co charakterystyczne zmiana stanowiska tego organu nie była następstwem przeprowadzenia nowych dowodów bądź ujawnienia nowych faktów lecz jedynie "ponownym rozpatrzeniu całości dokumentacji w sprawie". Nie wyjaśniono jednak dlaczego ponowne rozpatrzenie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie doprowadziło jedynie do zmiany stanowiska tylko co do jednej ze spornych działek.
Również za niewystarczająco uzasadnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego w części dotyczącej wniosków z przeprowadzonych w dniach 28 lipca i 4 września 2010 kontroli. Organ stwierdza, że w związku z wynikami kontroli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności rolnośrodowiskowej, a stwierdzoną w stosunku do powierzchni stwierdzonej wyniosła 35,38%. Wskazanie wielkości procentowej bez jej należytego wyliczenia i uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż nie jest możliwa ocena czy organ w sposób prawidłowy zastosował przywołany art. 58 akapit 2 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego (...). Zgodnie z tym przepisem jeśli obszar zadeklarowany (...) przekracza obszar zatwierdzony (...) wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.
Wskazane wyżej okoliczności świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania przez organ wadliwej decyzji. Natomiast rzetelne ustalenie stanu faktycznego stanowi warunek konieczny prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Wymaga w tym miejscu przywołania ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07). Powyższa zasada dotyczy również decyzji w sprawach dotyczących przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.
Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, wpływając ostatecznie na rozstrzygnięcie, które w tego rodzaju sprawach ma istotny wpływ na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 260/07).
Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wskazany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Tego zaś wymogu skarga kasacyjna nie spełnia.
Z powyżej wskazanych powodów za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. Sprowadzały się one bowiem do twierdzenia, że organ wbrew stanowisku Sądu I instancji prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy.
W tych okolicznościach przedwczesna byłaby ocena naruszenia art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Jeśli chodzi o tzw. błąd w subsumcji, polegający na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa lub jego niezastosowaniu, to dopóki stan faktyczny nie będzie prawidłowo ustalony przedwczesne są rozważania o zastosowaniu właściwego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 620/09).
W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wskazujące na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy podstawowego elementu stanu faktycznego czyni bezzasadnym zarzuty skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.