Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 475/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] października 2014r. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w [...], zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa,
- 5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,
- 6. art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód,
- 7. art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego,
- 8. art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym 29 września 2012r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C-295/12) orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11,
- 9. art. 23b ust. 5, art. 23f ust. 1 u.g.h., a także art. 12 ust. 1 i 2 noweli do ustawy o grach hazardowych z dnia 26 maja 2011r., a także art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 2002r. o systemie zgodności poprzez bezpodstawne cofnięcie poświadczenia pomimo, iż opinia wydana została przez niewłaściwą jednostkę badającą, która nie była upoważniona do przeprowadzenia badań automatów do gier,
- 10. art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 u.g.h., poprzez błędne przyjęcie, iż na przedmiotowym automacie możliwa jest gra za stawkę w wysokości przekraczającej dozwolone kwoty,
- 11. art. 23 oraz art. 23a ust. 7 u.g.h. poprzez bezpodstawne cofnięcie poświadczenia, pomimo że opinia wydana została przez niewłaściwą jednostkę badającą, która nawet nie była w stanie przeprowadzić badania automatu.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej. Generalna uwaga, jaką można odnieść do tej skargi, sprowadza się do stwierdzenia, że skarga ta stanowi tak w petitum, jak i w wielu miejscach jej uzasadnienia nieczytelny wydruk komputerowy. Incydentalnymi przypadkami są skargi sporządzone w sposób uniemożliwiający dokładne zapoznanie się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, a więc w sposób ograniczający ocenę do możliwych do odczytania fragmentów tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, co jednakże nie ma miejsca w tej sprawie.
Wywołującym najdalej idące skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Rozpoznając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego wykazuje deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", co uniemożliwia ustalenie przyjętej podstawy kontrolowanego wyroku, i przez to nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016r., II GSK 1380/15, LEX nr 2232688). Nie można natomiast zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy (wyrok NSA z dnia 25 maja 2018r., II FSK 1451/16, LEX nr 2503154). O wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie dowodzi też brak przekonania strony co do prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji, w tym oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, i prawidłowości procesu subsumpcji normy materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017r., II GSK 823/16, LEX nr 2425486).
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku - wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie - w dostateczny sposób wyjaśnia podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, jak i odnosi się do wszystkich relewantnych okoliczności faktycznych. Co istotne skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu tego zarzutu stwierdza, że Sąd I instancji nie wyjaśnił wystarczająco swojego stanowiska i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Takie sformułowanie wskazuje jedynie na to, iż sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest satysfakcjonujący dla skarżącej. Nie twierdzi natomiast, że z uwagi na sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie poddaje się on kontroli instancyjnej, jak i że mogło to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie przez Sąd I instancji w ocenie części zarzutów skargi, a nie dotyczących okoliczności obojętnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dowodzi jeszcze wadliwości zaskarżonego wyroku. Nie jest też zrozumiałe twierdzenie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarzucana wadliwość wyroku nie pozwala na zrozumienie rozstrzygnięcia sprawy i merytoryczną z nim polemikę, skoro skarga kasacyjna została oparta również na zarzutach naruszenia tak prawa procesowego, jak i materialnego, a skarżąca sformułowała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do pozostałych zarzutów kasacyjnych swoje polemiczne stanowisko ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku. Zwrócić również należy uwagę, że jakkolwiek dopuszczalne jest powoływanie dla wsparcia argumentacji na orzeczenia sądowe, to jednak skarżąca obowiązana jest wykazać stosowną argumentacją znaczenie tego orzecznictwa w okolicznościach danej sprawy.
Jak bowiem podnosi judykatura dla prawidłowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie jest wystarczające powtórzenie fragmentów orzeczeń sądowych bez wskazania jakie znaczenie mają te orzeczenia dla oceny zaskarżonego wyroku. Stanowisko sądów nie może zastępować uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 269/14, Lex nr 1495176). Podzielając pogląd wyrażony w przytoczonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykacie co do art. 141 § 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie ograniczyła się wyłącznie do jego zacytowania, nie czyniąc jednak żadnej analizy porównawczej tego judykatu i treści uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku. Stwierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął ustalenia organów, a kontrola działalności administracji pod kątem jej zgodności z prawem nie miała miejsca w tej sprawie, wyraża w istocie zarzut wadliwego przeprowadzenia sądowej kontroli, co jednakże nie mieści się w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jako wadliwie skonstruowany, nie jest skuteczny.
Skarga kasacyjna w zakresie naruszenia tego przepisu nie zawiera argumentacji dotykającej istoty tego przepisu. Nie wykazuje też wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy, co stanowi obligatoryjny wymóg skutecznego sporządzenia zarzutu. W uzasadnieniu tej skargi skarżąca nie wskazuje, że Sąd I instancji rozpoznał inną podmiotowo i przedmiotowo sprawę niż rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją czy że wyszedł poza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, względnie w postępowaniu, którego dotyczy skarga, organ popełnił uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (tak też np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r., II OSK 489/16, LEX nr 2409528). Skarżąca kasacyjnie stwierdza jedynie, że sąd rozpoznaje w granicach danej sprawy oraz podnosi, że nie odniósł się on merytorycznie do podnoszonych przez nią zarzutów, w tym co do notyfikacji u.g.h. Z tej to również przyczyny analizowany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tj. zarzuty pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, nie są zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - tak samo jak i art. 151 p.p.s.a. - jako tzw. przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (a także art. 151 p.p.s.a.) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom prawa. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została zatem powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli.
Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i § 2, ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679).
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie został powiązany z innymi przepisami prawa, co stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera także żadnej argumentacji, której wskazywałaby na związek między naruszeniem tego przepisu a wynikiem rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że skarga kasacyjna nie zawiera również obligatoryjnego elementu, a warunkującego skuteczność zarzutu. W konsekwencji również z tej przyczyny zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie są zasadne.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 34, art. 49 i art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tj. zarzuty pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej, nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C -275/92, pkt 60; z 21 września 1999 r. w sprawie Lӓӓrӓ, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależnienia porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu.
Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14).
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 260 i art. 267 TFUE w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, tj. zarzut pkt 8 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna, pomimo obszernego kilkunastostronicowego uzasadnienia dotyczącego naruszenia prawa europejskiego i odwołującego się do nieaktualnego w świetle uchwały NSA z dnia 16 maja 2016r., II GPS 1/16, orzecznictwa sądowoadminstracyjnego, nie wykazała naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie pomija tę istotną okoliczność, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest cofnięcie rejestracji automatu z uwagi na niespełnienie uprzednio określonych warunków urządzania gier na tych automatach. Słusznie też zauważa Sąd I instancji, że TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11 nie wypowiedział się co do technicznego charakteru przepisów art. 129 ust. 3 u.g.h., określającego cechy automatów o niskich wygranych. Przepis ten nie odnosi się zatem do automatu jako produktu, jak i nie określa warunków umożliwiających lub ograniczających prowadzenie gier na automatach poza kasynem gry i salonami gier albo mogących wpływać na sprzedaż takich automatów.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 23b ust. 5 i art. 23f ust. 1 u.g.h., art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej u.g.h. z 2011r., a także art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie zgodności, oraz naruszenia art. 23 i art. 23a ust. 7 u.g.h., co stanowi przedmiot zarzutu pkt 9 i 11 petitum skargi kasacyjnej.
Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w oparciu rozstrzygnięcia sprawy jedynie na podstawie opinii wydanej przez jednostkę badającą, która nie jest upoważniona do przeprowadzania badań automatów do gier z uwagi na brak akredytacji w zakresie badania automatów i urządzeń do gier oraz nie dostarczenie przez tę jednostkę w terminie 12 miesięcy certyfikatu obejmującego akredytację w tym zakresie. Opinię jednostki badającej skarżąca kasacyjnie kwestionuje, jak sama podnosi dlatego, że pozostaje ona w licznych sporach z Dyrektorem Izby Celnej w Przemyślu, co rzutuje na brak bezstronności tego Dyrektora pełniącego jednocześnie rolę organu i rolę biegłego.
Rozpoznając ten zarzut kasacyjny stwierdzić należy, że zagadnienie uprawnień do przeprowadzania badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej było już przedmiotem wielokrotnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016r., II GSK 1773/14, wyrok NSA z dnia 16 marca 2016r., II GSK 2569/14, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016r., II GSK 249/15, czy wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017r., II GSK 449/16, i II GSK 450/16). Podzielając wyrażone w tych wyrokach stanowisko, odwołujące się zarówno do normy PN-EN ISO/IEC 17000:2006 (Ocena zgodności - Terminologia i zasady ogólne; zob. strona Polskiego Komitetu Normalizacyjnego www.pkn.pl) i PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jak i regulacji ustawy o systemie zgodności, w szczególności jej art. 2 i art. 5 pkt 11 – powtórzyć trzeba formułowaną na ich gruncie konkluzję, że akredytacja jest formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą kompetencji organizacji działających w obszarze oceny zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów do wykonywania określonych działań np. prowadzenia badań.
Aby móc mówić o konieczności posiadania akredytacji w danej dziedzinie życia, muszą co do zasady istnieć konkretne normy zharmonizowane regulujące tę dziedzinę, określające np. sposób oceny zgodności (mówiąc w uproszczeniu - sposób wytwarzania i badania produktów) lub szczególne cechy/walory jakie powinny posiadać akredytowane jednostki. Norma mająca zastosowanie do laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają upoważnione przez Ministra Finansów jednostki badawcze, określa wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie zatem spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań.
W odniesieniu do badania automatów do gier – odmiennie niż w odniesieniu do tego, jaki podmiot, z uwagi na posiadane kompetencje, może zostać uznany za laboratorium badawcza - nie istnieje żadna szczególna norma (wspólnotowa czy krajowa), regulująca procedurę badania, chociaż mogły one i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, na mocy art. 23a ust. 3 u.g.h. na podstawie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier reguluje art. 23f ust. 1 u.g.h. Stosownie do tego przepisu upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia następujące warunki: 1) posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement);
2) zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;
3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadają nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
4) posiada autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostają z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności. Wszystkie wymienione w tym przepisie warunki normatywne musi spełnić jednostka badająca przed jej wpisaniem na prowadzoną przez Ministra Finansów listę podmiotów upoważnionych do prowadzenia badań sprawdzających. Oznacza to, że posiadanie stosownej akredytacji jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana - co należy podkreślić - w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to, ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. Z woli ustawodawcy, udzielenie określonego art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. upoważnienia warunkowane jest zapewnieniem przez dany podmiot odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. Zestawienie tych dwóch wymogów, tj. posiadania akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań automatów, jednoznacznie wyklucza stanowisko prezentowane w tej mierze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie na jaki została udzielona, to za całkowicie zbędny uznać należałoby przepis art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca winna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. Przewidziany w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów, ustawodawca wprowadził zapewne mając na uwadze brak zharmonizowanej normy, regulującej problematykę akredytacji w zakresie badań automatów do gier. Wobec tego wymóg akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań technicznych automatów do gier i urządzeń do gier mają komplementarny i wzajemnie dopełniający charakter. Powyższe potwierdza też przyjmowana przy wykładni prawa zasada, zgodnie z którą za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną, co stanowi konsekwencję założenia, że w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi niesłużących wyrażaniu norm prawnych. Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, że przywołany element normatywnej wypowiedzi ustawodawcy zawarty w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. - wobec domniemania racjonalności jego działań i wiodącej roli wykładni gramatycznej - nie może być pomijany, ani też uznawany za zbędny dla potrzeb rekonstruowania normy prawej określającej wymogi, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie przez Ministra Finansów upoważnienia do realizacji zadań, o którym mowa w tym przepisie. Prawidłowość oraz zgodność z prawem realizacji tych zadań, nie jest więc - jak wynika to z przedstawionych argumentów - uzależniona od zakresu akredytacji, którą legitymuje się podmiot ubiegający się o przyznanie mu statusu jednostki badającej.
Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca pozwalają również stwierdzić, iż nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem. Upraszczając, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza osobowego i technicznego.
Zważywszy na powyższą regulację oraz wynikające z niej konsekwencje prawne podnieść należy, że w rozpatrywanej sprawy jednostka, która przeprowadziła badanie techniczne automatu znajduje się na sporządzonym przez ministra wykazie jednostek badających upoważnionych do badania technicznego automatów i urządzeń do gier, a nadto legitymowała się ważnym upoważnieniem i akredytacją w dacie przeprowadzania badania spornego automatu a skarżąca kasacyjnie kwestionowała wyłącznie zakres posiadanej przez tę jednostkę akredytacji, nie obejmujący badań automatów do gier o niskich wygranych, i z tego faktu wywodziła, iż w sposób nieprawidłowy uzyskała upoważnienie Ministra Finansów do przeprowadzania badań tychże automatów, co jej zdaniem powinno prowadzić do wniosku, iż nie posiadała ona statusu jednostki badającej. W tej sprawie nie jest też prawdą, że podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w tych sprawach, w których sporządzono opinię jednostki badającej - Izby Celnej w Przemyślu Laboratorium Celne, stanowiła wyłącznie ta opinia.
Podstawę ustaleń faktycznych w tych sprawach w zakresie charakteru automatów stanowił również przeprowadzony w trakcie kontroli eksperyment, jak również opinia biegłego z Laboratorium Informatyki Śledczej z Lublina oraz opinia biegłego sądowego z zakresu informatyki. Wynika z nich niewątpliwie, że sporne automaty są automatami w rozumieniu przepisów u.g.h. Opinia Laboratorium, której treści skarga kasacyjna nie próbuje podważyć, potwierdziła jedynie wynik eksperymentu i okoliczności wynikających z innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Podnieść nadto trzeba, że kwestionowanie uprawnień jednostki badającej w postępowaniu w sprawie cofnięcia rejestracji automatu nie jest właściwym trybem. To może bowiem mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych upoważnienia danej jednostce badającej. Organy celne obowiązane są sprawdzić, czy jednostka badająca posiada stosowne upoważnienie.
Temu obowiązkowi organy celne w tej sprawie sprostały. Nie podważa mocy dowodowej opinii jednostki badającej argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, dość nieczytelna z uwagi na jakość wydruku, że wielość postępowań prowadzonych przez organy celne w sprawach spółki w przedmiocie urządzania gier hazardowych z naruszeniem wymogów u.g.h., jak i usytuowanie jednostki badającej w strukturze Izby Celnej w Przemyślu pozbawia tę opinię bezstronności, a organy winny podlegać wyłączeniu w tej sprawie. Skarżąca kasacyjnie poza podniesieniem tego argumentu nie wykazała w żaden sposób by te obawy miały jakiekolwiek uzasadnienie w konkretnych treściach opinii czy decyzji podjętych w stosunku do spółki.
Za niezasadny uznać należało również zarzut z pkt 10 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 u.g.h., poprzez błędne przyjęcie, że na spornym automacie możliwa jest gra za stawkę w wysokości przekraczającej dozwolone kwoty.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w myśl obowiązującego art. 129 ust. 3 u.g.h. (a więc po dniu 31 grudnia 2009r.) przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 50 groszy. Natomiast przed dniem 1 stycznia 2010r., zgodnie z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, grami na automatach o niskich wygranych były gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie mogła być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie mogła przekraczać 0,07 euro, przy czym równowartość tych współczynników ustalana była według kursu kupna waluty euro, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski z ostatniego dnia poprzedniego roku kalendarzowego.
Z zawartej w art. 129 ust. 3 u.g.h. definicji gry na automatach o niskich wygranych wynika, że przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.
Zdaniem NSA, wykładnia pojęć "wartości jednorazowej wygranej" oraz "wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze", którymi ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że istotnie za jedną grę należy uznać zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań), a pod pojęciem maksymalnej stawki za udział w jednej grze należy uznać kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie tak rozumianej jednej gry. W przeciwnym wypadku, mechanizm gry pozwalający na jej kontynuowanie za uzyskane wygrane prowadziłby do przyjęcia wyższej niż ustawowa stawki za udział w jednej grze i w konsekwencji do wyższej niż ustawowa maksymalnej wygranej. Jakkolwiek więc ustawodawca nie określił, z ilu losowań (etapów) składa się (może składać się) jedna gra, to jednak nie można za uzasadnione uznać twierdzenia, że może się ona składać z nieskończonej ilości losowań podobnie, jak nie można byłoby przyjąć, że w jednej grze na automatach do gier o niskich wygranych może wystąpić nieskończona liczba jednorazowych wygranych, każda o wartości nie niższej i nie wyższej niż określona w ustawie, gdyż oznaczałoby to brak jakiegokolwiek pułapu limitującego górną granicę wygranej, a w konsekwencji prowadziłoby to do sytuacji podważającej sens regulowania rynku gier na automatach o niskich wygranych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).