Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 366/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 25 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości. Zasądził także od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 2 września 2004 r. nr 19/2004 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku S.Z.T. z siedzibą w S., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1999 r. do marca 2004 r., powołując się m.in. na art. 28 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie występowały okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), tj. nie zachodziła całkowita nieściągalność należności, jak też nie przemawiał za umorzeniem ważny interes osoby zobowiązanej.
Decyzją z dnia 25 października 2004 r., na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że trudna sytuacja finansowa Zrzeszenia może ulec poprawie, na co wskazywano we wniosku, a zatem ma ona charakter przejściowy. Nie można również stwierdzić, zdaniem organu, całkowitej nieściągalności zobowiązania, warunkującej umorzenie należności z tytułu składek.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Poza składkami swoich członków oraz wierzytelnością w stosunku do osoby, która przywłaszczyła sobie składki członków Zrzeszenia przeznaczone na ubezpieczenie społeczne, strona nie posiada innych źródeł przychodów.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom organom administracji państwowej. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji.
Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia sprawy przez II instancję.
Sąd podniósł, że zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda strona ma konstytucyjnie zagwarantowane prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady może określić wyłącznie ustawa. Do postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 123 u.s.u.s., stosuje się zaś przepisy k.p.a. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Natomiast zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, nie służy odwołanie.
Strona niezadowolona z decyzji może jednakże zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wówczas do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest jednak organem administracji państwowej i mimo prowadzenia przezeń działalności na terenie całego kraju nie jest możliwym odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. - precyzującego przypadki przysługiwania stronie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek, a zatem organ właściwy do rozpoznania środka odwoławczego wniesionego na taką decyzję określa się na podstawie art. 17 k.p.a. Organami wyższego stopnia stosownie do art. 17 k.p.a. są zaś w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy samorządu terytorialnego oraz wojewodowie – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
W świetle powyższych wywodów Sąd I instancji, mając na uwadze przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643), uznał jest Minister Polityki Społecznej.
Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 k.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Mając na uwadze treść art. 123 u.s.u.s., art. 15, art. 17 i art. 127 k.p.a. oraz orzecznictwo NSA, wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest więc – zdaniem Sądu I instancji – podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w powyższym trybie.
Sąd I instancji stwierdził, że gdyby nawet Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., to badana decyzja jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Ani Prezes Zakładu, ani sam Zakład nie były organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, lecz był nim Minister Polityki Społecznej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 66 ust. 3 i ust. 4, art. 73 ust. 1, art. 83 ust. 4 oraz art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie skarżącego błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i wydawania decyzji w tym zakresie jest organ wyższego stopnia sprawujący nadzór nad działalnością Zakładu, tj. Minister Polityki Społecznej. Z treści art. 83 u.s.u.s. wynika bowiem, iż odwołanie od decyzji wydawanych przez Zakład (jego organy) na zasadzie uznania administracyjnego nie przysługuje. Od decyzji tych przysługuje skarga do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten jest jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu. Konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania gwarantuje zaś art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym uregulowania k.p.a. stosuje się, gdy ustawa nie stanowi inaczej (art. 123 u.s.u.s.).
Jeżeli zatem w stosunku do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek nie przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w k.p.c. – a strona ma prawo do postępowania dwuinstancyjnego zagwarantowanego art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, to z powyższych gwarancji wynika zasadność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ZUS, właściwego do jego rozpoznania na mocy art. 66 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu jako "inny organ państwowy", wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a. Kierownikiem Zakładu jest jego Prezes.
Stanowisko takie usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą najpierw NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Usankcjonował je także ustawodawca przez wprowadzenie z dniem 24 sierpnia 2005 r. zmiany do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowiąc, że stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Bezzasadne jest stwierdzenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie, że właściwym organem odwoławczym w odniesieniu do omawianych decyzji jest Minister Polityki Społecznej.
Wnioski, do których doszedł Sąd oraz zaprezentowana przez niego wykładnia stanowią, zdaniem skarżącego, oczywiste naruszenie prawa, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Odnośnie części wyroku dotyczącej zasądzenia od Prezesa ZUS kwoty 3600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zakład wskazał na treść art. 114 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym w zakresie prowadzonej działalności określonej w ustawie Zakład nie ponosi opłat skarbowych i sądowych. Zasądzenie od Prezesa ZUS podanej kwoty było więc bezzasadne. Zdaniem strony skarżącej punkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku nie wskazuje, że są to koszty zastępstwa prawnego, o którym mówi art. 200 p.p.s.a., powołany w podstawie rozstrzygnięcia. Ponadto zostały one zasądzone w kwocie niewspółmiernie wysokiej wobec faktycznie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 66 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s. Z naruszonych przepisów procesowych powołano zaś art. 83 ust. 4 oraz art. 114 ust. 4 u.s.u.s.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują jednak na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego ani też przepisów postępowania. Należy przy tym nadmienić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane w sposób w pełni poprawny, gdyż brak jest powołania w zakresie naruszenia przepisów procesowych norm zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1).
Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca, co do zasady (art. 72), wyznaczył natomiast rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego wyniku akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i to ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2000, str. 107).
Biorąc pod uwagę przeprowadzane rozważania, za słuszny uznać też należy wniosek Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Na marginesie należy zaznaczyć, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. uległ zmianie stan prawny – weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). W świetle art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Prezes ZUS uzyskał kompetencje do rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, skoro Sąd orzekając brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Wprowadzona zmiana stanu prawnego potwierdza słuszność wniosków, do których doszedł Sąd w powyżej przedstawionych rozważaniach, analizując dotychczas obowiązujące prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 114 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten dotyczy bowiem kwestii zwolnienia od opłat sądowych i skarbowych, które nie zostały w niniejszej sprawie pobrane od strony skarżącej. Zaskarżony wyrok zawiera natomiast rozstrzygnięcie oparte na treści art. 200 p.p.s.a. dotyczące zwrotu kosztów postępowania, który należy orzec w razie uwzględnienia skargi.
Wprawdzie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest lakoniczne, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy, jeżeli weźmie się pod uwagę regulację art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Uwagi skargi kasacyjnej co do niewspółmiernej wysokości zasądzonego zwrotu kosztów postępowania nie zostały zaś połączone ze wskazaniem naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.