Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2127/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 109 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) stwierdził, że K. S. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: 1) 01.01.1999 r. – 15.10.2005 r. i 2) 25.10.2005 r. – 31.01.2007 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że fakt wykonywania przez stronę pozarolniczej działalności gospodarczej w podanych okresach potwierdził: wpis do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta K., z którego wynika, że strona od 21 marca 1994 r. do 28 października 2008 r. wykonywała działalność objętą wpisem, jak również wyroki sądów powszechnych, tj.: Sądu Okręgowego w K., [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...], oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w K. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt, Wydziału [...]. Organ podał ponadto, że strona dokonywała kilkukrotnie zgłoszenia do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności na druku ZUS ZUA oraz wyrejestrowywania z ubezpieczeń na druku ZUS ZWUA na krótkie okresy. Z dniem 15 października 2005 r. dokonała wyrejestrowania z ubezpieczeń na druku ZUS ZWUA i jednocześnie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego na druku ZUS ZZA z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej do dnia 30 czerwca 2006 r. Ponowne zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego zostało dokonane od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 stycznia 2007 r. Strona składała w ZUS deklaracje rozliczeniowe za okresy: marzec-maj 1999 r., listopad-grudzień 1999 r., styczeń-czerwiec 2000 r., październik-grudzień 2000 r., styczeń-czerwiec 2001 r. i listopad 2001 r., październik-grudzień 2005 r., styczeń-czerwiec 2006 r., październik-grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r. Ponadto, strona figurowała w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą w okresie od 25 marca 1996 r. i złożyła z tytułu wykonywania działalności gospodarczej zeznania podatkowe PIT-36 za lata 2000-2006; jednocześnie nie zgłaszano przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej.
Organ ustalił również, że w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności K. S. podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu pobierania świadczenia rentowego w okresach: od 1 stycznia 1999 r. do 30 listopada 2001 r. oraz od 25 października 2005 r. do 31 stycznia 2007 r. (świadczenie rentowe przyznane było od dnia 24 grudnia 2002 r. do dnia 31 lipca 2006 r. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2005 r.).
Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Prezes NFZ, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał ją w mocy.
Na tę decyzję K. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że organy nie ustaliły prawidłowych okresów wykonywania przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej, tj. pominęły okoliczność występowania przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej z wyrejestrowaniami z ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, pominęły okoliczność pobierania zasiłków chorobowych, jak również pominęły okoliczność posiadania przez skarżącego w okresie od 24 grudnia 2002 r. do 15 października 2005 r. prawa do renty.
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji, podnosząc, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w sprawie i nie poczyniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 267/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), bowiem powinien jednoznacznie określić, jak rozumie treść przepisów regulujących obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w okresie objętym postępowaniem oraz określić warunki podlegania temu obowiązkowi przez stronę. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń Sąd I instancji winien dokonać oceny poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym ocena prawna to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.
Następnie Sąd I instancji przytoczył treść przepisów regulujących obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą i stwierdził, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego tych osób jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Nie jest przy tym istotne, czy z tej działalności uzyskuje się przychody.
Sąd I instancji podkreślił, że zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu powoduje zawsze - na stałe lub okresowo - ustanie obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże wpis ten prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność.
W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne. Domniemanie to może być obalone w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, bezsporne jest, że w okresie objętym decyzją, skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą i z tego tytułu podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Okoliczność okresowych przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej nie jest natomiast wystarczającym powodem do wyłączenia tego okresu z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Działalność gospodarcza jest bowiem działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności np. z powodu choroby lub braku płynności finansowej.
K. S. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2127/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przepisów postępowania tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, że WSA jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA, podczas gdy NSA nie dokonał w niniejszej sprawie wykładni prawa, a jedynie stwierdził, iż WSA zanim przystąpi do sprawdzenia poprawności postępowania i zbadania ewentualnych naruszeń przepisów postępowania w tym w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. powinien wyłożyć przepisy prawa materialnego zakreślając w ten sposób granice sprawy, jej podmiot i przedmiot; które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pozostawanie WSA w przeświadczeniu, iż wyrok WSA orzekającego w sprawie niniejszej po raz pierwszy jest błędny;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wskutek wydania decyzji pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz braku wskazania przyczyn, z powodu których nie wyłączono z okresów podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu okresów od dnia 1 lipca 2000, 2001, 2002, 2003, 2006, 2007, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) przepisu postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że z uwagi na naruszenia przepisów wskazanych powyżej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia,
- 4) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r.) polegającą na stworzeniu domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność i w konsekwencji podlega obowiązkowi zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne bez odniesienia się do faktycznego prowadzenia takiej działalności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że NSA nie zakwestionował ustalenia polegającego na stwierdzeniu, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, lecz stwierdził, że ocena taka została dokonana przedwcześnie. NSA nie dokonał wykładni prawa materialnego, a jedynie podał, jaka powinna być właściwa kolejność przeprowadzanych w sprawie czynności.
Zdaniem skarżącego, podstawy ustalenia okresów prowadzenia działalności gospodarczej jako przesłanki stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego nie może stanowić tylko wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Tymczasem organy wnioskowały o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej na podstawie wpisu do ewidencji działalności, twierdząc, że fakt niezgłaszania przerw w tej działalności oznacza, iż taka działalność była prowadzona.
Skarżący podkreślił, że organy przyznały, iż do 15 października 2005 r. dokonywał kilkakrotnie zgłoszenia do ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i wyrejestrowania na krótkie okresy. Ponadto Sąd Apelacyjny w K. w wyroku z [...] grudnia 2009 r. ustalił, że w październiku 2005 r. skarżący nie prowadził działalności gospodarczej.
W ocenie skarżącego, okoliczność, że błędy w składanych przez stronę dokumentach zgłoszeniowych i rozliczeniowych utrudniają dokładne ustalenie okresów wyrejestrowania z ubezpieczeń społecznych, nie zwalnia organów od pełnego, niezbędnego z punktu widzenia przepisów określonych w podstawie materialnoprawnej decyzji, ustalenia stanu faktycznego i przedstawienia dowodów stanowiących podstawę ustaleń w tym zakresie.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w zasadzie powtórzył bezkrytycznie ustalenia i oceny dokonane przez organy w postępowaniu administracyjnym. Nie wykonał zatem w pełni z zaleceń udzielonych mu w wyroku NSA z 23 maja 2013 r. II GSK 267/12. Przytoczył pewne fakty związane z ubezpieczeniem wnoszącego skargę kasacyjną z okresu jego zarejestrowania w ewidencji działalności gospodarczej i wykonywania działalności gospodarczej i przepisy prawne, obowiązujące w tym czasie. Niewłaściwie jednak te przepisy zinterpretował i w związku z tym niewłaściwie te fakty ocenił z punktu widzenia obowiązującego prawa.
Sąd I instancji nie wziął pod uwagę oczywistej zasady, z której wynika, że ubezpieczenie zdrowotne pozostaje w związku (jest podporządkowane) ubezpieczeniom społecznym. W związku z tym dla prawidłowego ustalenia okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu należało przede wszystkim ustalić okresy podlegania przez wnoszącego skargę kasacyjną obowiązkowemu lub dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu. Na podstawie art. 8 pkt 1c ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegały osoby objęte ubezpieczeniem społecznym (obowiązkowym lub dobrowolnym) z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Stan taki trwał do 1 kwietnia 2003 r., czyli do uchylenia tej ustawy. Ustawa z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i później ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zmieniły tę zasadę, przyjmując, że obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby, które spełniają warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z 23 stycznia 2003 r. i art. 66 ust. 1 pkt 1c ustawy obecnie obowiązującej z 27 sierpnia 2004 r.).
Z kolei według art. 9 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2007 r. osoby mające ustalone prawo do emerytury lub renty, prowadzące działalność gospodarczą podlegały jedynie dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu.
Poczynione przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne (niepełne) nie zostały właściwie ocenione z punktu widzenia tych przepisów.
Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że wnoszący skargę kasacyjną podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresach od 1 stycznia 1999 r. do 15 października 2005 r. i później: od 25 października 2005 r. do 31 stycznia 2007 r.
Uczynił to przytaczając za organami pewne okoliczności, dotyczące przebiegu ubezpieczenia K. S., bez wyjaśnienia ich związku i znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.
Nie wyjaśnił przede wszystkim, czy w szczególności w okresie do 1 kwietnia 2004 r. K. S. podlegał ubezpieczeniu społecznemu (obowiązkowemu lub dobrowolnemu). WSA przytoczył uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2009 r. [...] w którym stwierdzono, że wnoszący skargę podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu w okresie od 24 grudnia 2002 r. do 15 października 2005 r. Sąd I instancji podał też informację zaczerpniętą z uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ z [...] grudnia 2010 r., że wnoszący skargę kasacyjną w okresie od 13 października 1994 r. do 30 listopada 2001 r. i od 16 października 2005 r. do 31 stycznia 2007 r. pobierał rentę.
Sąd I instancji nie ocenił tych informacji w świetle obowiązujących wówczas i wyżej przytoczonych przepisów prawnych. Z tych przepisów wynika natomiast, że jeżeli wnoszący skargę kasacyjną miał prawo do renty, to w tym czasie nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. Nie jest zaś wiadomo, czy w okresie pobierania renty korzystał dobrowolnie z ubezpieczenia społecznego. Tylko wówczas w odniesieniu do okresu pobierania renty przypadającego przed 1 kwietnia 2003 r. można by przyjąć, że podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Już te uwagi pozwalają stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie ocenił zaskarżoną decyzję. Błąd polega głównie na powtórzeniu błędu organów co do treści art. 8 pkt 1c ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, który przewidywał obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne dla osób prowadzących działalność gospodarczą, objętych ubezpieczeniem społecznym (nie zaś, jak od 1 kwietnia 2003 r. osób spełniających warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym). Różnica jest dość zasadnicza, bo w konsekwencji wymaga nie tylko zbadania, czy w okresie ustalonym zaskarżoną decyzją skarżący rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą, ale w tym przypadku również wyjaśnienia czy w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 listopada 2001 r. (okres pobierania renty) korzystał z dobrowolnego ubezpieczenia społecznego.
Należy dodać, że zaakceptowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów dotyczącego okresu podlegania wnoszącego skargę kasacyjną obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie uzasadniają dostatecznie przytoczone, wyrywkowe informacje np. co do tego, że skarżący do dnia 15 października 2005r. dokonywał kilkakrotnie zgłoszenia do ubezpieczeń z tytułu pozarolniczej działalności albo że składał w ZUS deklaracje rozliczeniowe za określone miesiące w 1999 r., 2000 r., 2001 r. itd., wreszcie, że składał zeznania podatkowe PIT –36 za lata 2000-2006.
Sąd powinien bowiem dokładnie ustalić, czy K. S. w okresach objętych decyzją stwierdzającą podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie tylko był zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej, ale czy w okresie do 1 kwietnia 2003 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, a po tej dacie spełniał warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym. Powiedziano już bowiem, że istnieje prawna zależność pomiędzy obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym a podleganiem ubezpieczeniu społecznemu.
Dlatego też należy uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).