Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 170/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pozostawił bez rozpoznania skargę Miasta A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oraz zwrócił Miastu uiszczony wpis od skargi.
Sąd I instancji stwierdził, że w wykonaniu zarządzenia z [...] kwietnia 2017 r. Miasto A. (dalej: skarżące, Miasto) zostało wezwane do złożenia w dwóch egzemplarzach, trwale złączonej, ponumerowanej i kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpoznania. Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego [...] maja 2017 r.
W dniu [...] maja 2017 r. Miasto nadesłało dokumentację sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do usunięcia braków skargi.
Postanowieniem z 24 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków skargi, zaś postanowieniem z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GZ 599/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie Sądu I instancji.
WSA, pozostawiając bez rozpoznania skargę, stwierdził, że przesyłka zawierająca wezwanie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego [...] maja 2017 r., zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał [...] maja 2017 r. Skarżący nie uzupełnił braków skargi w wyznaczonym terminie. Dokumentację sprawy nadesłał do sądu dopiero [...] maja 2017 r., a więc dwa dni po upływie terminu. Tym samym Sąd uznał, że braki skargi nie zostały przez skarżącego uzupełnione, więc pozostawił skargę bez rozpatrzenia, na podstawie art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:
- a) art. 141 § 4 ustawy poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym Sąd I instancji poprzestał jedynie na ogólnikowym określeniu obowiązków Skarżącego bez określenia jakie konkretnie braki w dokumentacji uniemożliwiały nadanie jej dalszego biegu, które dokumenty miałyby być niekompletne lub których dokumentów brakowało, a także nie odniósł się w ogóle do kwestii wadliwości wezwania skierowanego do skarżącej przez WSA w Lublinie, w sytuacji w której skarżący podnosił, że treść wezwania WSA w Lublinie do uzupełnienia rzekomych braków nie wskazywała, jakie były rzeczywiste braki skargi, poza sformułowaniem żądania "spięcia i ponumerowania" załączników, który to obowiązek nie wynika z żadnych przepisów prawa;
- b) art. 61 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez:
- 1) bezpodstawne uznanie skargi za niekompletną i pozostawienie jej bez rozpoznania, w sytuacji, gdy złożona skarga zawierała wszystkie elementy sprecyzowane w treści art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej i w tym znaczeniu była kompletna, a o rzekomej niekompletności skargi przesądzić miałby "brak trwałego spięcia i ponumerowania" załączników do skargi – które przez pełnomocnika, jak w wielu innych tego typu sprawach, zostały w pierwszym rzędzie wymienione na liście załączników do skargi, a następnie ułożone chronologicznie zgodnie z tą listą i pooddzielane kartami zawierającymi numery poszczególnych załączników, co w innych tego typu sprawach i w innych sądach administracyjnych nigdy nie budziło wątpliwości w zakresie kompletności;
- 2) bezpodstawne pozostawienie skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, w której nie zostało ono poprzedzone prawidłowym wezwaniem wskazującym braki w zakresie kompletności skargi;
- 3) bezpodstawne przyjęcie, że na kompletność skargi składa się również "trwałe spięcie i numerowanie" załączników do niej, w sytuacji w której pojęcie kompletnej skargi w myśl poglądów przyjętych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści w sobie wyłącznie złożenie kompletu dokumentów, a nie inne kwestie odnoszące się do braków formalnych skargi;
- c) art. 61 ust. 6 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawne przyjęcie, że wniesienie skargi nastąpiło bez kompletnej dokumentacji, a także, że Sąd I instancji prawidłowo wezwał skarżące Miasto do uzupełnienia braków w zakresie kompletności dokumentacji, w sytuacji w której wezwanie obarczone rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia nie dotyczyło elementów skargi, które decydują o jej kompletności wskazanych w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, a wyłącznie niewynikającego z żadnych przepisów obowiązku "trwałego spięcia" i "ponumerowania" załączników, a dodatkowo było sformułowane w sposób nieprawidłowy tj. nieprzejrzysty i ogólnikowy bez sprecyzowania dokumentów, których rzekomy brak kompletności dotyczył, jak przy tym wyraźnie wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych brak jasnego i jednoznacznego w swej treści wezwania do uzupełnienia braków, w tym poprzez dokładne wskazanie tych braków stanowi rażące naruszenie zasad przejrzystości i rzetelności, powoduje, że sankcje wskazane w wezwaniu – którymi w przypadku skarżącego było pozostawienie skargi bez rozpatrzenia – nie są skuteczne;
- d) art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej polegające na zaniechaniu prawidłowego wezwania skarżące do uzupełnienia skargi, w sytuacji uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż skarga została złożona jako rzekomo niekompletna poprzez brak wskazania dokumentów, które miałyby być niekompletne bądź których brakuje, a ograniczenie się w wezwaniu do ogólnikowego wskazania – niewynikającego z żadnych przepisów obowiązku "trwałego spięcia i ponumerowania załączników", w sytuacji w której przepisy dotyczące kompletności skargi, jak również przepisy p.p.s.a. odnoszące się do wymogów pism procesowych tj. art. 46, art. 47 § 1 i 57 § 1 p.p.s.a. nie zawierają tego rodzaju obowiązków.
- e) art. 61 ust. 6 pkt 2 oraz 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku przez bezpodstawne przyjęcie, że w pojęciu "kompletności skargi" mieści się również spinanie i numerowanie załączników do niej i nałożenie w ten sposób dodatkowego, niczym nieuzasadnionego obciążenia administracyjnego na skarżącego.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo pozostawił bez rozpoznania skargę Miasta A. z uwagi na niedołączenie do tego pisma kompletnej dokumentacji.
Wobec tak zarysowanego problemu w sprawie, należy stwierdzić, że jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu (...) wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. do tego pisma skarżący powinien dołączyć kompletną dokumentację, która obejmuje:
- 1) wniosek o dofinansowanie projektu,
- 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3,
- 3) wniesiony protest,
- 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1
- - wraz z ewentualnymi załącznikami (art. 61 ust. 2-3 ustawy wdrożeniowej).
Jeżeli strona wniesie skargę bez kompletnej dokumentacji, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej).
W rozpoznawanej sprawie WSA w Lublinie zarządzeniem z [...] kwietnia 2017 r. zwrócił Miastu A. złożoną dokumentację i wezwał je do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie "trwale połączonej, ponumerowanej i kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3" ustawy wdrożeniowej.
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej, które wyznaczają rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., należało zbadać, czy Sąd I instancji zasadnie wezwał Miasto do złożenia kompletnej dokumentacji sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wezwanie strony do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, która byłaby trwale spięta i ponumerowana, nie wynika z art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten umożliwiać bowiem wezwanie jedynie do złożenia kompletnej dokumentacji. Z żadnego przepisu prawa nie wynika zaś, że dokumentacja ta powinna być "trwale połączona i ponumerowana".
Słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego Miasta, że z zarządzenia z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że braki dokumentacji złożonej przez stronę polegają na braku trwałego spięcia i ponumerowania kart.
Skoro zaś taki zakres wezwania do uzupełnienia braków dokumentacji dołączonej do skargi nie wynika z przepisów prawa, to Sąd I instancji nie miał podstaw do wydania wezwania o ww. treści. W konsekwencji WSA niezasadnie pozostawił skargę bez rozpoznania, ponieważ Miasto nie zostało prawidłowo wezwane do uzupełniania braków skargi.
Warto również przywołać stanowisko NSA o kompletności złożonej dokumentacji, ukształtowane na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), która również uzależniała skuteczność wniesienia skargi od tego, czy strona złożyła do Sądu kompletną dokumentację. Mianowicie: zdaniem NSA wezwanie strony do uzupełnienia braków w zakresie kompletności dokumentacji załączonej do skargi wymaga tego, żeby wezwanie to było precyzyjne. Innymi słowy konieczne jest określenie, jakiego dokumentu strona nie załączyła (por. np. postanowienia NSA: z 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1367/13, z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1001/14).
Zdaniem NSA, powyższy pogląd zachowuje aktualność na gruncie ustawy wdrożeniowej. Przepisy dotyczące kompletności dokumentacji dołączonej do skargi są bowiem zbieżne na gruncie ustawy wdrożeniowej i u.z.p.p.r. – obie regulacje uzależniają bowiem skuteczność wniesienia skargi od złożenia kompletnej dokumentacji, wymieniając, co na taką dokumentację się składa.
Z tego powodu NSA uznał, że wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów dołączonych do skargi musi być precyzyjne, to znaczy wskazywać konkretnie, jakich dokumentów strona nie załączyła albo jakiego rodzaju są nieprawidłowości tych dokumentów (błędne potwierdzenie za zgodność z oryginałem itp.).
W rozpoznawanej sprawie po pierwsze Sąd wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji w sposób niewynikający z przepisów prawa, tj. do jej trwałego spięcia i ponumerowania. Ponadto, nie wskazał, jakie braki w dokumentacji skłoniły go do wezwania strony do jej uzupełnienia. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawienie skargi bez rozpoznania zostało dokonane co najmniej przedwcześnie.
Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Lublinie oceni skargę na podstawie dokumentacji złożonej na etapie kasacyjnym, gdyż wzywanie strony do przesłania po raz kolejny dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, stanowiłoby działanie nieracjonalne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ nie ma ku temu podstawy. Stosownie do art. 203 i 204 p.p.s.a. sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Skoro więc NSA rozpoznawał skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji, nie mógł orzec o kosztach postępowania kasacyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).