Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 116/11, oddalił skargę kasacyjną H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/10 oddalającego skargi H.M. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [..], [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny za naruszenie przepisów o rybołówstwie na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2005 r.).
Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. H.M. złożył skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. akt K 31/13, zgodnie z którym przepisy § 2–5 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych, są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości oraz uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/10 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach oraz kosztów postępowania wznowieniowego.
Uzasadniając skargę o wznowienie postępowania, skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ustawie o rybołówstwie nie została ustanowiona dolna granica kar, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ustalając w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. dolne stawki kar, spowodował, że w przypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający karę nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu. W konsekwencji uniemożliwił realne stosowanie kryterium szkodliwości czynu. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, Minister miał jedynie "zróżnicować" kary przewidziane w ustawie, co nie może być odczytane jako upoważnienie do "zaostrzenia" regulacji w stosunku do stanu prawnego wynikającego z decyzji ustawodawcy. Regulacja zawarta w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r., w ocenie Trybunału, pogarsza sytuację podmiotu gdyż ustanawia dolny pułap odpowiedzialności, podczas gdy w ustawie takiego pułapu brak.
W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania sądowego organ wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W załączeniu organ przedstawił wniosek skarżącego z dnia 7 kwietnia 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisu § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.
Skarżący przyłączył się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o wznowienie prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 1541/15 zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Decyzją z dnia [..] września 2015 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzył postępowanie. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1592).
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia 20 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzył postępowanie. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a oraz art. 105 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [..] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że kara pieniężna została wymierzona w oparciu o kwotę uzyskaną ze sprzedaży nielegalnie złowionych ryb, a nie w oparciu o dolną granicę określoną w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r., którego przepisy § 2-5 w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. W takiej sytuacji, zdaniem organu, nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 145a k.p.a.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który następnie cofnął.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...]
Pismem z dnia [...] września 2017 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o podjęcie zawieszonego na zgodny wniosek stron postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Postanowieniem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1541/15 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o wznowienie postępowania jest częściowo zasadna.
Na wstępie należy podnieść, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 81), wyjaśniono, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. "stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien stosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w sprawie".
Mając na uwadze ogólną moc wiążącą uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.) oraz cel zmierzający do realizacji prawa strony skarżącej do ponownego rozpoznania sprawy w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 17 marca 2015 r. o sygnaturze K 31/13, dotyczącego zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, w sytuacji gdy skarga o wznowienie postępowania dotyczyła sprawy w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga o wznowienie postępowania wniesiona przez H.M> opiera się na ustawowej przesłance wznowienia postępowania.
Uwzględniając, że Trybunał Konstytucyjny przywołanym wyrokiem z 17 marca 2015 r., w punkcie 4a) sentencji orzekł, że § 2 – 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie, w zakresie w jakim określają dolne granice kar pieniężnych są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz bezsprzeczny fakt, iż rozstrzygnięcia organów, których sprawa dotyczy, mocą których wymierzono stronom karę pieniężną, wydane były na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2005 r., uchyleniu, stosownie do art. 282 § 2 p.p.s.a., podlegał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 116/11 oraz poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/10, w części rozstrzygającej o zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r. [...]
Wobec okoliczności, że skarżący w skardze o wznowienie postępowania sądowego powołał się na tą samą podstawę wznowienia oraz, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po przeprowadzeniu wznowionego postępowania:
- 1) decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a oraz art. 105 k.p.a., uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie;
- 2) decyzją z dnia [..] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a oraz art. 105 k.p.a., uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie;
- - w ten sposób zakończył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i decyzją [...] kwietnia 2010 r. nr [...] należało uznać, że postępowanie sądowe, w omawianym zakresie, stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 282 § 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W wyniku ponownego rozpoznania skargi, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie byłoby bowiem możliwe wydanie innego orzeczenia, niż odpowiadające w swej istocie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] września 2015 r. nr [...] oraz z [...] września 2015 r. nr [....]
W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest zasadna skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 116/11, w zakresie, w jakim została oddalona skarga kasacyjna H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/10, oddalającego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr nr [...]
W sprawie zakończonej wskazaną decyzją kara pieniężna została nałożona w wysokości wyższej niż dolna granica określona w § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. (28.000 zł). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r. w sprawie K 31/13 jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Z tego też względu w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na motywy, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny wydając powołane orzeczenie.
Trybunał, rozważając konstytucyjność § 2 – 5 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. stwierdził, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie minister został umocowany do zróżnicowania wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, z uwzględnieniem kryterium rodzaju oraz społecznej szkodliwości naruszenia. W ocenie Trybunału Minister Rolnictwa, określając w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. górne granice kar, nie wykroczył poza wysokość określoną w ustawie, jednak - w części dotyczącej określenia dolnej granicy kary za dane przekroczenie - zaostrzył reżim przewidziany w ustawie o rybołówstwie.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca nie ustanowił dolnej granicy kar, zaś minister, ustalając dolne stawki, spowodował, że w wypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający kary (okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego) nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, minister miał jedynie "zróżnicować" kary przewidziane w ustawie, co nie może być odczytane jako upoważnienie do "zaostrzenia" regulacji w stosunku do stanu prawnego wynikającego z decyzji ustawodawcy.
W ocenie Trybunału regulacja zawarta w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. pogarsza sytuację podmiotu; ustanawia dolny pułap odpowiedzialności, podczas gdy w ustawie takiego pułapu brak. Przyjętego rozwiązania nie usprawiedliwia argument, że upoważnienie do wydania rozporządzenia nakazuje miarkować ("różnicować") odpowiedzialność w zależności od rodzaju naruszenia i jego społecznej szkodliwości. Niewątpliwie przewidziane w rozporządzeniu szerokie "widełki", pozwalają na indywidualizację kary sprowadzającą się do uwzględnienia w procesie stosowania sankcji administracyjnej zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), w zgodzie z ogólnymi zasadami k.p.a., to jednak nie do organu wykonawczego należy konstruowanie zasad odpowiedzialności za naruszenie przepisów o rybołówstwie. W konkluzji Trybunał stwierdził, że wprowadzenie kary minimalnej nie ma dostatecznej podstawy prawnej, nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia wysokości kar.
Ustanowienie kary minimalnej ogranicza w istotny sposób możliwość zrealizowania w procesie wymierzania kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie dyrektywy różnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia i społecznej jego szkodliwości.
Uwzględniając charakter omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz okoliczność, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nałożył karę pieniężną w wysokości odpowiadającej kwotom uzyskanym przez H.M. ze sprzedaży dorsza pochodzącego z nielegalnego połowu, które były wyższe, niż dolna granica kary określona w § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r., należało uznać, że powołana podstawa wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła doprowadzić do zakwestionowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 116/11, w zakresie, w jakim została oddalona skarga kasacyjna H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/10, oddalającego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]
Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 276 w związku z art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 206 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).
Kwota zasądzonych kosztów postępowania sądowego obejmuje wpis od skargi o wznowienie, skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem i opłaty za czynności adwokackie ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) - w części w jakiej skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego została uwzględniona.