Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3747/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Łodzi nałożył na P. W. - prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w wysokości 13.050 zł. za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło:

1. 1) niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie;
2. 2) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu;
3. 3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
4. 4) skrócenie dziennego czasu odpoczynku;
5. 5) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.

Naruszenia stwierdzono podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, która udokumentowana została w protokole kontroli z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Zakres kontroli obejmował okres od dnia 15 października 2012r. do dnia 14 października 2013 r. Przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał 6 kierowców i posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu drogowego ważną do 8 sierpnia 2061 r.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 92 a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.), Ip. 1.4, Ip. 5.1.1, Ip. 5.1.2, Ip. 5.2.1, Ip. 5.2.2, Ip. 5.3.1, Ip. 5.3.2, Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L.102 z 11.04.2006), art. 13, art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE.L.370 z 31.12.1985), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Odwołując się do treści art. 92a.) ust. 1, art. 92 a ust. 3, art. 92 ust. 6 oraz art. 4 pkt. 22 ppkt. a.) i h.) u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca została ukarana za pięć następujących naruszeń przepisów w zakresie transportu drogowego:

1. 1) niezgłoszenie w wymaganym terminie na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany danych, o których mowa w art.7a i 8 u.t.d.,
2. 2) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę,
3. 3) przekorczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut,
4. 4) skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę,
5. 5) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.

Odnośnie pierwszego naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgodnie z treścią art.7a ust.1 u.t.d.

1. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji wspólnotowej udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235), po uiszczeniu opłat, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 i 11.

W myśl art. 7a ust. 2 u.t.d. wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera:

1. 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego adres i siedzibę albo miejsce zamieszkania;
2. 2) adres siedziby przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009;
3. 3) informację o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) albo numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), jeżeli są wymagane;
4. 4) numer identyfikacji podatkowej (NIP);
5. 5) określenie rodzaju transportu drogowego;
6. 6) określenie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego;
7. 7) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer certyfikatu kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 albo osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009;
8. 8) określenie liczby wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub z licencji wspólnotowej;
9. 9) w przypadku licencji wspólnotowej - określenie czasu, na który ma być ona udzielona.

Zgodnie z treścią art.14 ust.1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił:

1. 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a,
2. 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8
3. - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

Sąd I instancji wskazał, że z wymienionych przepisów wynika, iż do zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika winny być zgłoszone rodzaj i liczba pojazdów, które przedsiębiorca wykorzystuje do wykonywania transportu drogowego. W przypadku natomiast jakiejkolwiek zmiany danych co do rodzaju i liczby takich pojazdów przewoźnik jest zobowiązany zgłosić taką zmianę właściwemu organowi w terminie 28 dni od jej powstania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z zebranego materiału dowodowego wynika, że do licencji na wykonywanie transportu drogowego skarżąca zgłosiła 6 pojazdów w tym m.in. ciągnik samochodowy marki Scania nr rej. [...] oraz ciągnik samochodowy marki Renault nr rej. [...] (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z 24 października 2013 r. k.128 akt administracyjnych). Treść pisma Starostwa Powiatowego w [...] z 4 marca 2014 r. wskazuje jednocześnie, że P. W. do tego dnia (tzn. do 4 marca 2014 r.) nie zgłosiła żadnej zmiany danych polegających na wycofaniu z licencji pojazdów marki Renault nr rej. [...] i marki Scania nr rej. [...] (k. 148 akt administracyjnych). Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało także, że w dniu 14 października 2014 r. skarżąca sprzedała [...] G. M. w [...] pojazd marki Scania nr rej. [...] (faktura nr [...]) i fakt ten winien zostać zgłoszony Starostwu Powiatowemu w [...].

Przepis art.14 ust.1 u.t.d. stanowi, że zmiana danych, o których mowa w art. 7a u.t.d., winna być zgłoszona w terminie 28 dni od dnia powstania zmiany. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie dokonała takiego zgłoszenia w wymienionym terminie. Uczyniła to dopiero w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, w dniu 6 marca 2014 r. (zgłoszenie – k. 162 akt administracyjnych). Zgłoszenie miało zatem miejsce po kilku miesiącach od upływu wymaganego terminu. Stanowi to naruszenie art.14 ust.1 w związku z art.7a ust.2 u.t.d. Za wymienione naruszenie przewidziano karę pieniężną w wysokości 800 zł (l.p. 1.4. załącznika nr 3 do u.t.d.) Organy administracji słusznie zatem wymierzyły skarżącej karę w takiej wysokości.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że w przypadku tego naruszenia organy administracji naruszyły zasadę dwuinstancyjności gdyż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że naruszenie skarżącej dotyczyło niezgłoszenia do licencji sprzedaży samochodu marki Scania nr rej. [...] podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że naruszeniem było niezgłoszenie do licencji pojazdu marki Renault nr rej. [...]. W ocenie skarżącej organ odwoławczy przyjął odmienną podstawę faktyczną niż organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgodził się tezą skargi, że samochód marki Renault nr rej, [...] był od samego początku zgłoszony do licencji i nie dokonywano żadnych zmian w zgłoszeniu tego pojazdu. Wynika to wprost z pism Starostwa Powiatowego w [...] z 24 października 2013 r. i z 4 marca 2014 r.

Sąd I instancji wskazał jednak, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczącym naruszenia art.14 ust.1 u.t.d. opisano stan faktyczny zaś jego analiza wskazuje, że kara 800 zł została wymierzona w związku z niezgłoszeniem do licencji faktu sprzedaży pojazdu marki Scania. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że naruszenie przepisów przez P. W. polegało na niezgłoszeniu do licencji pojazdu marki Renault. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie decyzji organu II instancji jest wadliwe gdyż pojazd marki Renault nr rej. [...] był zgłoszony do licencji o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Wadliwość orzeczenia decyzji organu odwoławczego w tym zakresie nie oznacza jednak automatycznie naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja, że organ II instancji wymierzył karę za inne naruszenie (niezgłoszenie do licencji pojazdu Renault) niż uczynił to organ I instancji (niezgłoszenie faktu sprzedaży pojazdu Scania). Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy zaskarżoną decyzję a więc podzielił stanowisko organu I instancji co do faktu naruszenia przez skarżącą art.14 ust.1 u.t.d. jakie przyjęto w decyzji Ł.W.I.T.D. w Łodzi. Innymi słowy organ odwoławczy uznał za uzasadnione wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie art. 14 ust. 1 u.t.d. przyjęte w decyzji organu I instancji. Okoliczność, że decyzja organu II instancji zawiera wadliwe uzasadnienie w tej części nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skoro decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję Ł.W.I.T.D. z [...] sierpnia 2014 r., to oznacza, że uznała za zasadne wymierzenie kary pieniężnej 800 zł za przyjęte przez organ I instancji naruszenie art. 14 ust. 1 u.t.d.

Zadaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi organy administracji prawidłowo wymierzyły karę pieniężną za naruszenie art. 14 ust. 1 u.t.d. polegające na niezgłoszeniu do licencji w wymaganym terminie, faktu sprzedaży pojazdu marki Scania nr rej. [...]. Zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L. nr 102 poz.1 ze zm.) dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu.

W myśl art. 12 wymienionego rozporządzenia pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzono cztery następujące przypadki naruszenia przez kierowcę maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu:

a.) z danych zapisanych na wykresówkach wynika, że kierowca E. B. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu w dniu 28 lutego 2013 r. o godz. 5:41 a zakończył go w dniu 1 marca 2013 r. o godz.10:44. W tym okresie prowadził on pojazd łącznie przez 15 godzin i 41 minuty. Przekroczył zatem 10-godzinny okres prowadzenia pojazdu o 5 godzin i 41 minuty. Nie stwierdzono jednocześnie zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organy administracji prawidłowo wymierzyły karę pieniężną w wysokości 1100 zł (100 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł) – l.p. 5.1.1. i 5.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d.;

b.) w dniu 4 kwietnia 2013 r. o godz.5:57 kierowca E. B. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu, który zakończył w dniu 5 kwietnia 2013 r. o godz.12:51. W tym okresie prowadził on pojazd łącznie przez 15 godzin i 16 minut. Przekroczył zatem 10-godzinny okres prowadzenia pojazdu o 5 godzin i 16 minut. Nie stwierdzono jednocześnie zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organy administracji prawidłowo wymierzyły za to naruszenie karę 1100 zł (100 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł) – l.p. 5.1.1. i 5.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d.;

c.) w dniu 12 maja 2013 r. o godz. 20:18 kierowca E. B. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu, który zakończył się w dniu 13 maja 2013 r. o godz. 21:50. W tym okresie prowadził on pojazd łącznie przez 13 godzin i 22 minuty. Przekroczył zatem 10-godzinny okres prowadzenia pojazdu o 3 godziny i 22 minuty. Nie stwierdzono jednocześnie zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organy administracji prawidłowo wymierzyły za to naruszenie karę 700 zł (100 zł + 200 zł + 200 zł +200 zł) – l.p. 5.1.1. i 5.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d.;

d.) w dniu 21 maja 2013 r. o godz. 2:32 kierowca E. B. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu, który zakończył się w dniu 22 maja 2013 r. o godz. 3:16. W okresie tym prowadził on pojazd łącznie przez 12 godzin i 21 minuty. Przekroczyła zatem 10-godzinny okres prowadzenia pojazdu o 5 godzin i 21 minuty. Nie stwierdzono jednocześnie zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organy administracji prawidłowo wymierzyły za to naruszenie karę 1100 zł (100 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł + 200 zł) – l.p. 5.1.1. i 5.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut skargi, że organy administracji nie odniosły się do zastrzeżeń P. W. dotyczących wymienionych naruszeń, zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wbrew temu zarzutowi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji szczegółowo ustosunkowano się do zastrzeżeń skarżącej dotyczących wymienionych czterech przypadków naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Organ administracji wyjaśnił dlaczego zastrzeżenia te są niezasadne. Zdaniem Sądu I instancji rozważania w tym zakresie są logiczne i przekonujące. Sąd podzielił stanowisko organu w tej kwestii i uznał, że zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgodnie z treścią art.7 rozporządzenia nr 561/2006 po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

W ocenie Sądu I instancji z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 21 stycznia 2013r. kierowca E. B. prowadził pojazd od godz.1230 do godz.2350. W tym okresie prowadził on pojazd bez wymaganej przerwy przez 5 godzin i 36 minuty. W tym czasie nie odebrał on żadnej przerwy minimum 15-minutowej. Przekroczył zatem maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 6 minut. Nie stwierdzono jednocześnie zapisów dających podstawę zastosowania art.12 rozporządzenia nr 561/2006.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji trafnie wymierzyły karę pieniężną za wymienione naruszenie w wysokości 550 zł (150 zł + 200 zł + 200 zł) – l.p. 5.2.1. i 5.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji odniesiono się do zastrzeżeń skarżącej dotyczących tego naruszenia. Organ I instancji wyjaśnił dlaczego zastrzeżenia strony nie zasługują na uwzględnienie i sąd podzielił pogląd organu w tym zakresie. Sąd podzielił pogląd organu dotyczący przyczyn nieuwzględnienia zastrzeżeń strony dotyczących tego naruszenia.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgodnie z treścią art.8 ust.1 rozporządzenia nr 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku.

W myśl art. 8 ust. 2 wymienionego rozporządzenia w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt g.) wymienionego rozporządzenia "dzienny okres odpoczynku" oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku":

1. – "regularny dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin,
2. – "skrócony dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin;

W myśl art. 8 ust. 3 i 4 wymienionego rozporządzenia dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w siedmiu przypadkach kierowca E. B. skrócił dzienny okres odpoczynku. Miały one miejsce w następujących dniach: 28 lutego 2013 r., 14 marca 2013 r., 4 kwietnia 2013 r.,15 kwietnia 2013 r., 12 maja 2013 r., 13 maja 2013 r. i 21 maja 2013 r. Każdy z wymienionych przypadków został szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W wymienionych siedmiu przypadkach z wymaganego 9-godzinnego czasu odpoczynku E. B. skrócił okres odpoczynku od 1 godziny i 36 minut (15 kwietnia i 13 maja 201 3r.) do 7 godzin i 1 minuty (21 maja 2013 r.). Jednocześnie w żadnym z siedmiu przypadków nie stwierdzono zapisów dających podstawę zastosowania art.12 rozporządzenia nr 561/2006.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji trafnie wymierzyły za siedem przypadków skrócenia dziennego czasu odpoczynku karę pieniężną 5300 zł (700 zł + 300 zł + 1300 zł + 300 zł + 900 zł + 300 zł + 1500 zł) – l.p. 5.3.1. i 5.3.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

Do każdego przypadku skrócenia dziennego czasu odpoczynku skarżąca w postępowaniu administracyjnym zgłosiła zastrzeżenia podnosząc głównie to, że do naruszeń dochodziło wyłącznie z winy kierowcy na co nie miała ona wpływu. Do wszystkich podniesionych zastrzeżeń organ I instancji odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja organu w tym zakresie jest logiczna i przekonująca. Organ dokładnie wyjaśnił dlaczego zastrzeżenia nie mogą zostać uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgodził się ze stanowiskiem organu w tym zakresie.

Odnośnie naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. UE L Nr 370, poz.8 ze zm.) kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać urządzeń zainstalowanych w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust. 3 tiret drugie lit. b), c) i d):

1. a) jeśli pojazd wyposażony jest w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, wprowadza się na wykresówkę, ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc karty; lub
2. b) jeśli pojazd wyposażony jest w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem IB, wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia do ręcznego wprowadzania danych, w jakie wyposażone jest urządzenie rejestrujące.

Jeśli pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem IB jedzie więcej niż jeden kierowca, kierowcy ci upewniają się, że ich karty kierowcy zostały włożone w odpowiednie otwory tachografu. Kierowcy uzupełniają odpowiednio wykresówki lub karty kierowcy, jeżeli w pojeździe znajduje się więcej niż jeden kierowca, w taki sposób, aby informacje, określone w załączniku I rozdziale II pkt 1-3, były zapisywane na wykresówce lub karcie kierowcy prowadzącego pojazd.

W przepisie art. 15 ust. 3 wymienionego rozporządzenia określono dokładnie co powinna zawierać wykresówka oraz jakie symbole winny być używane w wykresówce.

W myśl art. 16 ust.2 wymienionego rozporządzenia, jeśli urządzenie rejestrujące nie działa lub działa wadliwie, kierowcy zaznaczają na wykresówce, wykresówkach lub na tymczasowej wykresówce dołączonej do wykresówki albo do karty kierowcy, na której powinni przedstawić dane umożliwiające ich identyfikację (numer karty kierowcy lub nazwisko lub numer prawa jazdy) wraz ze złożeniem podpisu - wszystkie informacje dotyczące okresu, w którym nie były poprawnie rejestrowane lub drukowane przez urządzenie rejestrujące. W przypadku gdy karta kierowcy działa wadliwie, zostanie zniszczona, zgubiona lub skradziona kierowca, na koniec swojej podróży, drukuje informacje odnoszące się do okresów rejestrowanych przez urządzenie rejestrujące oraz zaznacza na tym dokumencie szczegóły, które umożliwią jego identyfikację (numer karty kierowcy lub nazwisko lub numer prawa jazdy) włącznie ze swoim podpisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w ośmiu przypadkach wykresówki okazane podczas kontroli nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Dotyczyło to wykresówek z następujących dni: 23-24 stycznia 2013 r., 28 stycznia 2013 r., 5 marca 2013 r., 12 marca 2013 r., 18 marca 2013 r., 19 marca 2013 r., 12-13 kwietnia 2013 r. i 21-22 maja 2013 r. Szczegółowy opis każdej z wymienionych wykresówek znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. We wszystkich wymienionych wykresówkach nie było pełnych danych o okresach aktywności kierowcy E. B. W ocenie Sądu I instancji organ administracji trafnie nałożyły za wymienione osiem przypadków naruszeń przepisów o transporcie drogowym karę 2400 zł (8 x 300 zł) – l.p.6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd podzielił pogląd organu dotyczący przyczyn nieuwzględnienia zastrzeżeń strony dotyczących tego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za niezasadny uznał zarzut skargi, że organy administracji nie zastosowały przepisów art. 92b ust.1 pkt1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. mimo wypełnienia przesłanek określonych w tych przepisach.

Sąd I instancji podniósł, że przepis art. 92b ust. 1 pkt. 1 u.t.d. uprawnia do odstąpienia od wymierzenia kary tylko w przypadku naruszenia trzech rodzajów przepisów a mianowicie o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Przepis ten nie uzasadnia natomiast odstąpienie od ukarania w przypadku naruszenia innych przepisów. Oznacza to, że wymieniony przepis miałby zastosowanie jedynie do naruszeń przepisów określonych w punktach 2 – 4 a nie ma zastosowania do naruszeń opisanych w punktach 1 i 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że powszechnie przyjęty jest pogląd, że ciężar wykazania okoliczności wymienionych w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa na stronie skarżącej. To przewoźnik musi wykazać, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, a więc, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymaganą przy przewozach drogowych oraz pozostałe przesłanki wymienione w tym przepisie. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że skarżąca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy w prowadzonej przez nią firmie. Wszystkie przypadki naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku dotyczą jednego kierowcy a mianowicie E. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że P. W. podejmowała działania mające na celu zapewnienie przestrzegania przepisów przez E.B.

Odbył on 5 szkoleń w zakresie obowiązujących przepisów (oświadczenia w aktach administracyjnych) a za naruszenia przepisów został ukarany trzykrotnie upomnieniem i dwukrotnie karą nagany (kary upomnienia i nagany w aktach administracyjnych). W ocenie Sądu I instancji okoliczności te nie mogą jednak świadczyć, że w firmie skarżącej zapewniono właściwą organizację i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie wskazując, że w firmie P.W. brak było działań mających na celu sprawowanie bieżącego nadzoru nad E.B., a więc w czasie wykonywania przez niego przewozów.

Sąd I instancji wskazywał też na odpowiedzialność przewoźnika w zakresie doboru odpowiednich pracowników oraz stworzenia systemu motywującego pracowników do przestrzegania obowiązujących norm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca nie zapewniła takich rozwiązań organizacyjnych w swojej firmie. Samo odbycie przez kierowcę szkoleń w firmie oraz ukaranie kierowcy karą porządkową po powrocie z trasy nie oznaczają, że w firmie była właściwa organizacja i dyscyplina pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji słusznie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności określone w art. 92b ust. 1 ppkt 1 u.t.d.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca nie wykazała również żadnej z okoliczności, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Sąd I instancji zaznaczył, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa transportowego jest zbliżona do odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Przewoźnik bowiem organizuje pracę kierowców, wydaje im polecenia, nadzoruje ich pracę i kontroluje i powinien to czynić tak aby nie dochodziło do naruszeń obowiązujących przepisów. Przewoźnik posiada instrumenty prawne i faktyczne dla zapewnienia należytego wykonywania obowiązków przez kierowców tak aby nie naruszali oni prawa. Ponosi on odpowiedzialność za naruszenie przepisów przez pracowników zaś zwolnienie się od tej odpowiedzialności następuje tylko w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d.

Sąd I instancji podniósł, że wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania, że miał miejsce przypadek określony w art. 92c ust.1 u.t.d. Przedsiębiorstwo transportowe jest zatem zobowiązane do wykazania, że dołożyło należytej staranności organizując pracę i nie miało wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała żadnej z okoliczności, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W szczególności nie zostało wykazane, że P. W. dołożyła należytej staranności wymaganej przy organizowaniu przewozów. O należytej staranności nie może świadczyć jedynie fakt przeprowadzenia szkoleń z kierowcami w zakresie obowiązujących przepisów oraz ukaranie E.B. karami upomnienia i nagany. Praca E.B. nie była na bieżąco nadzorowana za pomocą telefonu komórkowego czy systemu GPS ani nie było układanych planów przejazdów z zaznaczonymi czasami jazdy oraz miejscami i czasami odpoczynku. W firmie skarżącej nie stworzono również odpowiedniego systemu zatrudnienia i odpowiedniej formy wynagradzania wymuszających na kierowcy przestrzeganie obowiązujących przepisów. W sytuacji gdy skarżąca nie dołożyła należytej staranności przy organizowaniu przewozów to nie można uznać, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia a do naruszeń doszło wskutek zdarzeń, których nie mogła przewidzieć.

W ocenie Sądu I instancji P. W. nie wykazała żadnych z okoliczności wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zatem organy administracji trafnie uznały, że brak jest podstaw do uznania, iż wystąpiła sytuacja, o której mowa w wymienionym przepisie.

Reasumując tę część rozważań Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. To na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności zaś w niniejszej sprawie P. W. tych okoliczności nie udowodniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za niezasadny zarzut skargi, iż organy administracji nie odniosły się do zastrzeżeń skarżącej złożonych w postępowaniu administracyjnym dotyczących poszczególnych naruszeń przepisów o transporcie drogowym. Wbrew temu zarzutowi organ I instancji szczegółowo odniósł się do każdego zastrzeżenia skarżącej i wyjaśnił dlaczego zastrzeżenia te nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy natomiast podzielił stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja organów w tych kwestiach jest przekonująca, zaś zarzut skargi nie jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za nieuzasadniony uznał zarzut skargi, iż organy administracji nie wzięły pod uwagę wieku E. B. oraz tego, że na podstawie art.39 Kodeksu pracy jest w okresie ochronnym. Wbrew temu zarzutowi organy administracji uwzględniły tę okoliczność. Fakt, że E. B. jest w wieku ochronnym nie zwalniało skarżącej z obowiązku należytej staranności w organizowaniu przewozów. Sąd I instancji wskazał, że praca E.B. nie była na bieżąco nadzorowana za pomocą telefonu komórkowego czy sytemu GPS ani nie były układane plany przejazdów z zaznaczonymi czasami prowadzenia pojazdu oraz miejscami i okresami odpoczynków. Nie stworzono także odpowiedniego systemu zatrudnienia i odpowiedniego systemu wynagradzania kierowców wymuszających na nich obowiązek przestrzegania przepisów. Skoro skarżąca nie dołożyła należytej staranności w organizowaniu przewozów to okoliczność, że E. B. był w wieku ochronnym nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, Sąd I instancji uznał zarzut skargi w tym zakresie za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za nieuzasadniony uznał też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 9, 11, 77 § 1, 90 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy administracji w wystarczającym stopniu wyjaśniły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy zaś ocena tego materiału nie ma charakteru dowolnego. Uzasadnienia decyzji organów administracji, w przekonaniu Sądu, odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zaś zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że P. W. dopuściła się pięciu naruszeń przepisów o transporcie drogowym, skarżąca jednocześnie nie wykazała okoliczności określonych w art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zatem organy administracji prawidłowo wymierzyły kary pieniężne za poszczególne naruszenia. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę P. W. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła P. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1. 1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., w związku z art. 3 § 1 poprzez wadliwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie;
2. 2) art. 151 oraz art. 145 § pkt 1 lit. c/ p. p. s. a. w związku z:
3. a) art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), albowiem WSA w Łodzi dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji pominął to, że decyzja ta została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych. Przyjął, że decyzja nie narusza prawa, mimo że okoliczności sprawy nie zostały zbadane przez organ w sposób wyczerpujący, w tym te które strona wskazywała jako istotne oraz nie dokonano prawidłowego i wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego zebranego materiału dowodowego. W szczególności Sąd pominął, zarzut braku analizy przez organ wyjaśnień podmiotu prowadzącego transport drogowy, co do przyczyn ujawnionych naruszeń, zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz, co najistotniejsze, braku możliwości wpływu na pracownika, który naruszeń dokonywał, pomimo iż strona przedstawiła szereg posiadanych dokumentów oraz oświadczenia kierowcy, wykazując okoliczności świadczące o braku możliwości przewidzenia oraz braku wpływu na powstałe naruszenia dokonywane przez pracownika;
4. b) art. 15 k.p.a., poprzez uznanie, że zmiana przez organ II instancji podstawy faktycznej naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie narusza prawa;
5. c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że niewskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów, którym organ odmówił wiarygodności oraz przyczyn z jakich nie dał wiary i mocy dowodowej wyjaśnieniom strony, składanym w toku postępowania nie narusza prawa;
6. 3) art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosiła, że w postępowaniu administracyjnym organy, wbrew dyspozycji art. 7, 9, 11 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie rozważyły treści wyjaśnień strony, w tym braku możliwości wpłynięcia na pracownika E. B., w kwestii jego naruszeń czasu pracy i prawidłowego oznaczania danych na wykresówkach tachografu.

Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że postawione przez WSA w Łodzi w zaskarżonym wyroku wymagania odnoszące się do standardów prowadzenia działalności transportowej w zakresie nadzoru nad kierowcami są z pewnością pożądane. Wiążą się one jednak z koniecznością poniesienia wysokich kosztów które przekraczają zakres wydatków, które może ponieść niewielki przedsiębiorca.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz.U.2017.1369; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są zatem wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty dotyczące mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, bowiem nie w pełni odpowiada ona powyższym wymogom.

Jako pierwszy zarzut skargi kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 poprzez wadliwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie.

Trzeba wobec tego podkreślić, że przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Stąd też art. 1 § 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei art. 3 § 1 p.u.s.a. określa właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych jako sądów pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrywał skargę P. W. jako Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów na poparcie tak sformułowanego zarzutu zatem nie sposób uznać go za usprawiedliwiony.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 151 oraz art. 145 § pkt 1 lit. c/ p. p. s. a. w powiązaniu z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania w pominięciu przez Sąd I instancji, że decyzja została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, bez wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego zebranego materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że równocześnie skarżąca kasacyjnie nie podważa żadnych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W szczególności nie kwestionuje stwierdzonych naruszeń przepisów w zakresie transportu drogowego w postaci:

1. 1) niezgłoszenia w wymaganym terminie na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i 8 u.t.d.,
2. 2) przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę,
3. 3) przekorczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut,
4. 4) skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę,
5. 5) okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.

Zarzuty procesowe skarżącej kasacyjnie koncentrują się na wykazaniu wadliwego zaakceptowania przez Sąd I instancji braku analizy przez organ wyjaśnień skarżącej, co do przyczyn ujawnionych naruszeń, zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz braku możliwości wpływu na pracownika, który naruszeń dokonywał.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z przepisu tego wynika tzw. zasada swobodnej oceny dowodów. Art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zaś art. 11 k.p.a. ustanawia zasadę wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. W tym organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącej dotyczącą przyczyn stwierdzonych naruszeń, zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz braku możliwości wpływu na pracownika, który naruszeń dokonywał, a Sąd I instancji argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazywał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że P. W. podejmowała działania mające na celu zapewnienie przestrzegania przepisów przez E.B. Odbył on 5 szkoleń w zakresie obowiązujących przepisów, a za naruszenia przepisów został ukarany trzykrotnie upomnieniem i dwukrotnie karą nagany. W ocenie Sądu I instancji okoliczności te nie mogą jednak świadczyć, że w firmie skarżącej zapewniono właściwą organizację i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielając argumentację organu wywodził, że przede wszystkim w firmie P.W. brak było działań mających na celu sprawowanie bieżącego nadzoru nad E.B., a więc w czasie wykonywania przez niego przewozów.

Sąd I instancji wskazywał też na odpowiedzialność przewoźnika w zakresie doboru odpowiednich pracowników oraz stworzenia systemu motywującego pracowników do przestrzegania obowiązujących norm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaakceptował stanowisko organu, że w niniejszej sprawie skarżąca nie zapewniła takich rozwiązań organizacyjnych w swojej firmie. Samo odbycie przez kierowcę szkoleń oraz ukaranie kierowcy karą porządkową po powrocie z trasy nie oznaczają, że w firmie była właściwa organizacja i dyscyplina pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał też, że skarżąca nie wykazała żadnej z okoliczności, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Sąd I instancji wskazywał w tym zakresie na odpowiedzialność przedsiębiorstwa transportowego zbliżoną do odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Sąd I instancji podzielił argumentację organu, iż nie zostało wykazane, że P. W. dołożyła należytej staranności wymaganej przy organizowaniu przewozów. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielając stanowisko organu uznał, że o należytej staranności nie może świadczyć jedynie fakt przeprowadzenia szkoleń z kierowcami w zakresie obowiązujących przepisów oraz ukaranie E.B. karami upomnienia i nagany przy braku bieżącego nadzorowania wykonywanych przewozów np. za pomocą telefonu komórkowego czy systemu GPS, braku układanych planów przejazdów z zaznaczonymi czasami jazdy oraz miejscami i czasami odpoczynku oraz braku odpowiedniego systemu zatrudnienia i odpowiedniej formy wynagradzania wymuszających na kierowcy przestrzeganie obowiązujących przepisów.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut skargi, iż organy administracji nie wzięły pod uwagę wieku E. B. oraz tego, że na podstawie art.39 Kodeksu pracy jest w okresie ochronnym. Sąd wskazał bowiem, że wbrew temu zarzutowi organy administracji uwzględniły tę okoliczność, natomiast fakt, że E. B. jest w wieku ochronnym nie zwalniał skarżącej z obowiązku należytej staranności w organizowaniu przewozów. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że P. W. dopuściła się pięciu naruszeń przepisów o transporcie drogowym, skarżąca jednocześnie nie wykazała okoliczności określonych w art.92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zatem organy administracji prawidłowo wymierzyły kary pieniężne za poszczególne naruszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie brak podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś Sąd I instancji przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. Niepodzielenie argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił dowody, na których oparł się ustalając naruszenia, za które nałożona została kara. Jak wskazano wyżej organ szczegółowo odniósł się też do argumentacji skarżącej. Przy tym nie negował przedstawianych przez nią okoliczności jak fakty przeprowadzenia szkoleń, czy ukarania pracownika karami upomnienia i nagany. Uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie są wystarczające dla wykazania przesłanek zastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Sąd I instancji stanowisko to podzielił i wskazał, że uzasadnienia decyzji organów administracji odpowiadają wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a. i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe.

To, że organ nie uznał argumentacji skarżącej za wystarczającą do wykazania okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie jest tożsame z tym, że organ argumentacji tej nie rozważył, pominął czy nie wziął pod uwagę. Wykazane przez skarżącą okoliczności nie zostały natomiast ocenione jako wystarczające do uznania istnienia przesłanek egzoneracyjnych i ocena ta zasadnie została zaakceptowana przez Sąd I instancji.

Zdaniem Sądu II instancji nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest wadliwe w zakresie w jakim wskazano na brak zgłoszenia do licencji pojazdu marki Renault nr rej. [...], podczas gdy pojazd ten był zgłoszony do licencji natomiast w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczącym naruszenia art.14 ust.1 u.t.d. opisano naruszenie polegające na niezgłoszeniu do licencji pojazdu marki Scania, za co została nałożona kara w wysokości 800 zł. Wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w tym zakresie nie oznacza jednak automatycznie naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, wskazujące że niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia polegającego na tym, że organ II instancji wymierzył karę za inne naruszenie niż uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy zaskarżoną decyzję a więc podzielił stanowisko organu I instancji co do faktu naruszenia przez skarżącą art. 14 ust. 1 u.t.d. jakie przyjęto w decyzji W.I.T.D. Okoliczność, że decyzja organu II instancji zawiera wadliwe uzasadnienie co do oznaczenia pojazdu, nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organy administracji wymierzyły bowiem karę pieniężną za naruszenie art. 14 ust. 1 u.t.d. polegające na niezgłoszeniu do licencji w wymaganym terminie, faktu sprzedaży pojazdu, którego to naruszenia skarżąca nie kwestionuje. Zaś błędne wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji marki i numeru rejestracyjnego pojazdu, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji, nie przesądza w takim przypadku o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Ostatecznie za nieusprawiedliwiony uznać też należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który został powiązany z naruszeniem art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09). Zarzutu tego nie można natomiast łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu.

Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na koniec przypomnieć jeszcze trzeba, że o uchybieniu przepisom postępowania nie decyduje każde ich naruszenie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera takiego wywodu, jej autor ograniczył się do stwierdzenia, że gdyby WSA w Łodzi należycie wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, być może wyrok byłby inny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także z tej przyczyny zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).