Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1062/16 odrzucił skargę A. O. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania na leczenie uzdrowiskowe.
Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w W. (dalej: Oddział NFZ) pismem z [...] lutego 2014 r. poinformował A. O. (dalej: skarżący, świadczeniobiorca), że w oparciu o analizę dokumentacji medycznej lekarz specjalista zakwalifikował skarżącego na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne dorosłych.
Następnie pismem z [...] września 2015 r. Oddział NFZ potwierdził skierowanie skarżącego na leczenie uzdrowiskowe w terminie od [...] października 2015 r. do [...] listopada 2015 r. NFZ wyjaśnił, że rozpoczęcie leczenia następuje w dniu określonym w potwierdzonym przez Fundusz skierowaniu i trwa 21 osobodni.
W swoich pismach: z [...] września 2015 r., z [...] października 2015 r., z [...] listopada 2015 r. oraz z [...] lutego 2016 r. wskazywał, że jego wyjazd do sanatorium w czasie roku szkolnego zdezorganizowałby funkcjonowanie szkoły i zaproponował inny termin pobytu w sanatorium – w okresie ferii zimowych od [...] stycznia 2016 r. do [...] lutego 2016 r. i wnosił o wyznaczenie terminu w okresie ferii w 2016 r.
Dyrektor [...] Oddział NFZ pismem z [...] marca 2016 r., będącym odpowiedzią na pismo z [...] lutego 2016 r., poinformował skarżącego, że zasady potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe i miejsca realizacji leczenia uzdrowiskowego, oraz rezygnacji z wyznaczonego świadczenia opieki zdrowotnej, jak również wyjaśnienia w kwestii sposobu rozpatrzenia zwrotu potwierdzonego skierowania, były przedstawiane stronie przez Dział Lecznictwa Uzdrowiskowego w pismach: z [...] września 2015 r., z [...] października 2015 r., z [...] listopada 2015 r. Oddział NFZ wyjaśnił, że leczenie uzdrowiskowe jest świadczeniem opieki zdrowotnej finansowanym ze środków publicznych, a sposób przydzielania przedmiotowego świadczenia definiują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach) wraz z aktami wykonawczymi w postaci rozporządzeń Ministra Zdrowia.
Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskowej (Dz. U. z 2011 r., Nr 142, poz. 835; dalej; rozporządzenie) skierowania na leczenie uzdrowiskowe potwierdzane są zgodnie z kolejnością wpływu do oddziału wojewódzkiego NFZ, tym samym przydzielenie stacjonarnego leczenia uzdrowiskowego w terminie wybranym przez pacjenta, który nie wynika z kolejki osób oczekujących na potwierdzenie świadczenia opieki zdrowotnej, pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym.
Pismem z [...] kwietnia 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na pismo Oddziału NFZ z [...] marca 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę A. O. wyjaśnił, że Oddział NFZ pismem z [...] września 2015 r. potwierdził skierowanie skarżącego na leczenie uzdrowiskowe o numerze [...] Uzdrowisko [...] S.A. w terminie od [...] października 2015 r. do [...] listopada 2015 r., stosując się do art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym skierowanie wystawione przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania – oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzania skierowania, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GPS 2/13, w której uznano, że czynność potwierdzenia skierowania (odmowy potwierdzenia skierowania) na leczenie uzdrowiskowe podejmowana na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący uzyskał jednak wymagane przepisami potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Za sprzeczne z prawem uznał natomiast postępowanie organu, który nie przychylił się do jego wniosku o zmianę wyznaczonego przez oddział NFZ terminu leczenia uzdrowiskowego w związku z obowiązkami służbowymi skarżącego.
Sąd I instancji wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej".
W świetle przedstawionego orzecznictwa sądów administracyjnych prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej obarczona jest kilkoma warunkami, w tym warunkiem, aby uprawnienie lub obowiązek, którego skarżony akt dotyczy było określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującym. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 247/04).
WSA wyjaśnił, że stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na czynność potwierdzenia skierowania (odmowy potwierdzenia skierowania) na leczenie uzdrowiskowe w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Natomiast w przepisach ustawy o świadczeniach, jak również wśród aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie Sąd nie znalazł przepisów uprawniających świadczeniobiorcę do indywidualnego określania terminu i miejsca realizacji przez NFZ leczenia uzdrowiskowego. Wręcz przeciwnie, z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 835) wynika, że potwierdzając skierowanie, oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia określa m.in. (3) datę rozpoczęcia leczenia albo rehabilitacji uzdrowiskowej; w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych – czas trwania oraz (4) okres leczenia, w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych albo rehabilitacji uzdrowiskowej.
Ponadto – zdaniem WSA – tylko w przypadku określonym w § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r., tj. skierowania na leczenie uzdrowiskowe w warunkach ambulatoryjnych, potwierdzonego przez właściwy oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, świadczeniobiorca uzgadnia termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego z zakładem lecznictwa uzdrowiskowego, do którego otrzymał skierowanie, nie później niż 14 dni przed dniem rozpoczęcia leczenia. Zakład lecznictwa uzdrowiskowego potwierdza świadczeniobiorcy uzgodniony termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych w formie pisemnej lub elektronicznej.
W ocenie Sądu I instancji, pismo Oddziału NFZ z [...] marca 2016 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), albowiem jak wskazano na wstępie obowiązujące przepisy nie zawierają przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego zainteresowanym żądać na ich podstawie zmiany terminu bądź miejsca przyznanego leczenia uzdrowiskowego. Pismo oddziału NFZ nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Jest jedynie czynnością materialno-techniczną, której celem jest przekazanie określonych informacji skarżącemu.
A. O. wniósł skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu w oparciu o przepisy art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez błędne uznanie że skarga na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r. o nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania na leczenie uzdrowiskowe może ulec odrzuceniu, gdyż powyższe pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, podczas gdy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej, w której podejmowana jest czynność objęta właściwością sądu administracyjnego, w zakresie potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe – tyle że o treści, którą skarżący pragnie zmienić w zakresie terminu leczenia;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 1793) w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym niezastosowaniu przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej [...], podczas gdy zmiana istotnego elementu jaką jest zmiana terminu leczenia jest zmianą, którą można dokonać w tej samej postaci jak pierwotne rozstrzygnięcie o potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie odnośnie zmiany terminu leczenia uzdrowiskowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego właśnie z przepisu prawa, tj. z art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. oraz art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak rozpoznania oraz jakiegokolwiek odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. do całości materiału dowodowego sprawy, a mianowicie pism NFZ (z dnia [...] września 2015 r. i [...] marca 2016 r.), w których wyrażone jest stanowisko, iż w szczególnie uzasadnionych wypadkach oddział NFZ uznaje za zasadny zwrot potwierdzonego skierowania na leczenie uzdrowiskowe i tym samym wyznacza nowy termin leczenia w uzgodnieniu z zainteresowanym, podczas gdy Sąd I instancji bez analizy powyższego stanowiska organu jednoznacznie stwierdza, iż w obowiązujących przepisach prawa nie ma prawnej możliwości zmiany raz wyznaczonego terminu leczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 2016-10-25 o sygn. akt II GSK 4698/16).
Ponadto należy wskazać, że procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, która była przedmiotem korespondencji między skarżącym a oddziałem NFZ uregulowana została w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania – oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie.
Do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, procedurę tę reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. Nr 142, poz. 835), które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z ust. 5 art. 33 ustawy o świadczeniach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że czynność organu polegająca na potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest czynnością, o której mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA w tym zakresie prawidłowo powołał się na uchwałę siedmiu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13.
Należy także zgodzić się z Sądem I instancji, że w przepisach ustawy, jak również wśród aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, brak jest przepisów uprawniających świadczeniobiorcę do indywidualnego określania terminu i miejsca realizacji przez NFZ leczenia uzdrowiskowego.
Nie jest sporne, że § 4 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że potwierdzając skierowanie, oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia określa: 1) rodzaj leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz ich tryb;
- 2) odpowiedni zakład lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej;
- 3) datę rozpoczęcia leczenia albo rehabilitacji uzdrowiskowej; w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych – czas trwania;
- 4) okres leczenia, w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych albo rehabilitacji uzdrowiskowej.
Jednocześnie, tylko w przypadku określonym w § 4 ust. 3 rozporządzenia, tj. skierowania na leczenie uzdrowiskowe w warunkach ambulatoryjnych, potwierdzonego przez właściwy oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, świadczeniobiorca uzgadnia termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego z zakładem lecznictwa uzdrowiskowego, do którego otrzymał skierowanie.
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. oraz art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak rozpoznania oraz jakiegokolwiek odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. do całości materiału dowodowego sprawy, a mianowicie pism NFZ (z dnia [...] września 2015 r. i [...] marca 2016 r.).
W ocenie NSA z treści zaskarżonego postanowienia jasno jednak wynika, że WSA przedstawiając stan faktyczny sprawy odwołał się do tych pism oraz wymienionych w nich okoliczności.
W konsekwencji, należy uznać, że pismo oddziału NFZ z dnia 10 marca 2016 r. jest jedynie informacją organu o przepisach regulujących kwalifikowanie na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne oraz potwierdzanie skierowania na leczenie uzdrowiskowe i nie jest czynnością, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem skarga na to pismo podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ brak jest podstaw prawnych w tym przedmiocie. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden jednak z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).