Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2009r. o sygn akt I SA/Lu 400/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu skargi S. K.na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] maja 2009r.nr[...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004r, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2004r. S. K. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Po przeprowadzeniu kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej wniosku, a także po uzyskaniu kopii aktu notarialnego Rep. A Nr 538/2005, w dniu 9 marca 2005r. Kierownik BiuraPowiatowego ARiMR w Z. wydał decyzję o przyznaniu płatności do gruntów rolnych. Zgodnie z w/w aktem notarialnym z dnia 9 lutego 2005r.S. K. przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] stwierdzono nieważność opisanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał nową co do istoty sprawy dla S. K. decyzję o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. po rozpoznaniu wniesionego przez S. K. odwołania stwierdził, iż stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.) płatność przyznaje się osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Aktem notarialnym z dnia 9 lutego 2005r. przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego, w związku z tym w dacie wydania
Sygn. akt II GSK 39/10 decyzji z dnia [...] marca 2005r. brak było przesłanki przyznania wnioskowanej płatności. W tych okolicznościach organ II instancji uznał odmowę przyznania płatności bezpośrednich za uzasadnioną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. kwestionował zasadność podjętej decyzji podnosząc, iż przez cały 2004r. był posiadaczem gospodarstwa rolnego, dla którego tę płatność przyznano. Wszystkie niezbędne dokumenty złożył w dobrej wierze, w terminie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. O fakcie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz syna P. oraz A. i A. J. poinformował organ przedkładając umowę darowizny w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2005r, a prawidłowość jego działań potwierdził Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydając w dniu [...] marca 2005r. decyzję przyznająca płatności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia przepis art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru nie umożliwiał organowi w zaistniałych okolicznościach faktycznych wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich za 2004r. Przepis ten określa, że płatności przysługują m.inn. osobie fizycznej zwanej producentem rolnym na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Powierzchnia działek, które kwalifikują się do objęcia płatnościami nie może być mniejsza niż 1 ha, natomiast za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 65, poz. 600).
Sąd I instancji podał, że ustalona wysokość płatności w danym roku kalendarzowym jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności deklarowanej (art. 2 ust. 4 cyt. ustawy) jest wypłacana z dołu, w
Sygn. akt II GSK 39/10 terminie od 1 grudnia roku w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L 03.270.1).
W ocenie Sądu I instancji z przywołanych regulacji prawnych oraz z uwagi na ścisłe powiązanie prawa do płatności z gospodarstwem rolnym wynika, że dla przyznania płatności na podstawie wniosku producenta rolnego za dany rok istotne jest ustalenie posiadania gruntów rolnych i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przez cały rok objęty wnioskiem o płatność. Powyższe oznacza więc, że ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem decyzji w tej sprawie nie ma wpływu na przyznanie tej płatności. Za potwierdzeniem przyjętego stanowiska przemawia pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2008r. II GSK 559/08.
Temu stanowisku zdaniem Sądu, nie przeczy treść art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, określającego skutki zmian po stronie posiadacza gospodarstwa rolnego dla przyznania pomocy przejmującemu gospodarstwo, jeżeli spełni określone tam warunki. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis ten odnosi się do przejmującego gospodarstwo rolne i z tego względu nie kreuje praw i obowiązków zbywcy.
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie decyzje uchylił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. poprzez przyjęcie, że przepis ten określa klauzulę czasową posiadania gospodarstwa rolnego, w związku z którym płatność przyznawana jest jedynie do roku i przez to wyłącza zastosowanie art. 4 ust. 1 jak i zasadę, że decyzja określa stan prawny i faktyczny na dzień
- 2) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. poprzez określenie, że przepis ten nie obejmuje swoją dyspozycją praw i obowiązków zbywcy gospodarstwa i nie jest szczególną regulacją przejścia praw i obowiązków z jednego podmiotu na drugi w wyniku zbycia gospodarstwa rolnego w trakcie rozpatrywania wniosku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych zasadą jest przyznawanie płatności posiadaczowi tych gruntów, jeżeli złoży wniosek w terminach określonych przepisami oraz w granicach zakreślonych wnioskiem, natomiast wyjątkiem od tej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 4 ust. 1, które dotyczy przeniesienia płatności na inną osobę, niż składająca wniosek, w terminach wskazanych przepisami. Złożenie wniosku o przeniesienie płatności nie wszczyna nowego postępowania lecz stanowi jedynie udokumentowanie okoliczności, której wykazanie umożliwia przeniesienie prawa na nowy podmiot tj. nabywcę gospodarstwa rolnego i na nim spoczywa ten obowiązek. Treść art. 4 ust. 1 nie upoważnia zdaniem kasatora do uznania konkurencyjności obu przepisów, która wyrażałaby się w stwierdzeniu, że ich stosowanie byłoby uzależnione od umowy między zbywcą a nabywcą.
Brak bowiem podstaw prawnych do proporcjonalnego przyznawania płatności w oparciu o czas uprawy gruntów. Prawo do płatności przysługuje wyłącznie wnioskodawcy, który spełnia przesłanki do jej przyznania w trakcie postępowania tj. od daty złożenia wniosku po wydanie decyzji, zaś art. 4 ust. 1 reguluje sytuację wyjątkową. Taką procedurę będącą wynikiem stosowania przepisów i zasad zawartych w ustawie przyjęto w wyroku NSA z dnia 15.11.2007r. sygn.akt II GSK 217/07.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wymienionych w ustawie, ponieważ WSA zasadnie przyjął, że ustanie posiadania gruntów rolnych w następnym roku kalendarzowym, po roku objętym wnioskiem o przyznanie płatności nie ma wpływu na przyznanie tej płatności.
Przesłanki niezbędne do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004r. zostały określone w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) definiującym pojęcie producenta rolnego, zakres jego obowiązków, sposób prowadzenia działalności rolniczej odpowiadający utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z wymogami ochrony środowiska, a także limity powierzchni takich gruntów. Jedną z przesłanek od których spełnienia zależy przyznanie płatności bezpośrednich jest posiadanie gruntów przez ubiegającego się o te płatności rolnika. W orzecznictwie NSA prezentowany jest już ugruntowany pogląd, że o prawie do płatności przesądza posiadanie gruntów w rozumieniu art. 336 k.c. (np. wyrok z dnia 15 marca 2007r. sygn.akt II GSK 342/06, wyrok z dnia 27 października 2010r. sygn.akt II GSK 929/09).
Zgodnie z powołanym przepisem posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest posiadanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego w 2004 roku, objętym wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich. Kwestią sporną, która wymaga rozważenia jest natomiast okres posiadania gruntów rolnych oraz wpływ jaki ma na przyznanie płatności ustanie posiadania tych gruntów w dacie wydania decyzji przez uprawniony organ.
Stanowisko zajęte przez organ w skardze kasacyjnej jakoby o przyznaniu płatności bezpośrednich decydował w powyższym zakresie stan faktyczny z daty wydania decyzji jest nie do zaakceptowania. W wielu bowiem przypadkach o przyznaniu płatności decydowałoby nie tylko utrzymywanie gruntów rolnych o powierzchni kwalifikującej do płatności, w dobrej kulturze rolnej przez cały rok objęty wnioskiem, ale data wydania decyzji przez organ, co bezsprzecznie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru. Nie można więc przyjąć, iż data wydania decyzji ma wpływ na kształtowanie prawa do płatności bezpośrednich wynikających z posiadania gruntów rolnych objętych wnioskiem. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że kryterium posiadania
Sygn. akt I! GSK39/10 gruntów rolnych powinno być spełnione w dniu wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, za naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie przyznawania płatności obszarowych podkreśla się, że idea tych płatności wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej jedynie tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów. Nie można zatem dopuścić do sytuacji, w której rolnikowi, pomimo odpowiadającego wymogom prawa użytkowania gruntów rolnych odmawia się przyznania płatności tylko ze względu na stan faktyczny istniejący w dniu wydawania przez organ decyzji (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. akt II GSK 260/07, z dnia 27 października 201 Or. sygn. akt II GSK 929/09).
Wskazywany w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 ustawy nie uzasadnia odmiennej od dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji tego przepisu, albowiem jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu orzeczenia normuje on następstwo zmian po stronie posiadacza gospodarstwa rolnego z którymi ustawa wiąże skutek w postaci przyznania pomocy przejmującemu gospodarstwo, jeżeli spełni określone tam warunki. Powyższe unormowanie dotyczy więc warunków jakie musi spełnić nowy podmiot, na który poprzedni producent rolny przeniósł posiadanie gruntów, aby po wstąpieniu w jego miejsce uzyskać płatności obszarowe. Egzekwowanie od takiego podmiotu określonych wymogów, w tym złożenia wniosku w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, którego dotyczył pierwszy wniosek, zapobiega podwójnemu wypłaceniu należności z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za dany rok. Nie można więc tej regulacji odnosić do sytuacji, w jakiej pozostawał skarżący jako posiadacz gospodarstwa rolnego w danym roku objętym wnioskiem o płatność.
Godzi się również podnieść, że pogląd dotyczący daty wydania decyzji jako zdarzenia nie mającego charakteru samoistnie rodzącego skutki prawne sugerowane w skardze kasacyjnej został zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z NSA z dnia 27.10.201Or. sygn.akt. II GSK 929/09 i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Jak zauważył dalej Sąd w cyt.
Sygn. akt II GSK39/10 uzasadnieniu, nadawanie dacie wydania decyzji innego znaczenia może rodzić niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się nią przy odmowie przyznania płatności oraz pozbawienia rolnika możliwości swobodnego rozporządzania własnością w oczekiwaniu na wydanie decyzji o przyznaniu płatności.
Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.