Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 393/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1261/10, oddalił skargę S. T. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 25 sierpnia 2009 r. w W. poddano kontroli pojazd marki Mercedes-Benz o nr rej. [...]użytkowany przez S.-T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca). Kierujący pojazdem Ł. H. okazał do kontroli: prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu oraz wypis nr 00128 z licencji nr 0047928 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej Skarżącej. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że na podstawie umowy zlecenia wykonuje transport drogowy osób na rzecz firmy A. Sp. z o.o., z którą ma podpisaną umowę o współpracy gospodarczej. Zlecenia na przewozy otrzymuje od przedsiębiorstwa S.-T.

Stwierdzono, że na dachu kontrolowanego pojazdu zostało umieszczone urządzenie techniczne w kształcie aparatu fotograficznego. Na boku pojazdu widnieje napis "S. C." oraz "[...].pl". Ustalono, że w pojeździe zamontowano drogomierz marki MK-1 o numerze fabrycznym 800181 połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną. Kontrolujący wykonali także telefon pod nr [...], gdzie uzyskano połączenie z przedsiębiorstwem S. T. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Skarżącą karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara w wys. 5000 zł), oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (kara w wys. 5000 zł) oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara w wys. 5000 zł).

Skarżąca wniosła odwołanie wskazując w uzasadnieniu m. in., że napis S. C. nie jest oznaczeniem przedsiębiorcy, którego nazwa brzmi S. T. Sp. z o.o.. Podobnie oznaczenie "[...].pl" nie jest numerem telefonu, lecz adresem strony internetowej przedsiębiorcy. Skarżąca podniosła, że urządzenie zainstalowane w samochodzie nie jest taksometrem, lecz drogometrem.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymał w mocy decyzję I instancji. Wskazał, że umieszczone na dachu urządzenie jest urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874, ze zm., dalej: u.t.d.). Zdaniem organu, nie jest zasadne utożsamianie urządzenia technicznego z lampą. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego i dlatego należy posłużyć się wykładnią językową a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, jest to aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu.

Uzasadniając wymierzenie kary za umieszczenie na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy organ podał, że skarżąca posługuje się nazwą S.-T. Sp. z o.o. tylko w celach urzędowych, natomiast w celach marketingowo-handlowych posługuje się nazwa S. C. Odnosząc się do adresu internetowego "[...].pl" GITD wskazał, że jest to niewątpliwie oznaczenie zawierające w sobie nr telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób. Nie ma znaczenia, jaką formę graficzną dla takiego numeru zastosowano.

Organ podkreślił, że w pojeździe był zamontowany taksometr, współpracujący z kasą fiskalną, a nie drogomierz. Zdaniem organu drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoznacznym do taksometru.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie w całości. Wskazała, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało udowodnione, że w momencie kontroli, zatrzymywanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny, ponieważ w pojeździe nie znajdował się pasażer.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślił, że organy obu instancji, prawidłowo uznały, że w dniu 25 sierpnia 2009 r. skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem, lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, naruszając art. 18 ust. 5 lit. a - c u.t.d.

WSA podkreślił, że skarżąca posiada licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, jednak licencja ta nie spełnia warunków na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została ona wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Została prawidłowo uznana przez organy za uprawniającą wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., ponieważ nie odpowiada ona warunkom licencji "taksówkowej". Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy).

Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowych ustaleń, co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru, umieszczenia na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego, w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli z dnia 25 sierpnia 2009 r. Kierowca kontrolowanego pojazdu zeznał, że wykonuje transport drogowy osób na rzecz firmy S.-T. Sp. z o.o., z którą ma podpisaną umowę zlecenia. Potwierdził, że na bokach i drzwiach samochodu znajduje się napis "S. C." i "[...].pl", a w samochodzie znajduje się drogomierz sprzężony z kasą fiskalną.

Sąd zaznaczył, że treść protokołu kontroli i zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu. Podkreślił, że organy miały prawo uznać, że skarżąca wykonuje przewozy okazjonalne z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a - c u.t.d.

Zdaniem Sądu ustawodawca dokonując w lipcu 2005 r. nowelizacji kwestionowanych przepisów, kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony pracujących na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów funkcjonujących bez licencji taksówkarskiej a wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny.

Celem wprowadzenia omawianych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jak taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej wykładni pojęć występujących w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Wskazał, że zainstalowany na dachu skontrolowanego pojazdu przedmiot jest urządzeniem technicznym. Jest to inne niż lampa urządzenie służące do identyfikacji pojazdu jako wykonującego transport drogowy taksówką. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował wykładnię celowościową tego terminu. Wykładnia gramatyczno - słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być mylące i mogą prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, rezultatów. Winna być ona uzupełniona innym rodzajem wykładni, w tym celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą. Wykładnia ta obejmuje reguły nakazujące uwzględnić w procesie ustalania znaczenia normy, jej kontekst społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny.

Zdaniem Sądu wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego polega na wyraźnym rozróżnieniu oznakowania pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozu. Nie do przyjęcia jest sytuacja, że na pojeździe niebędącym taksówką znajduje się urządzenie techniczne w kształcie aparatu fotograficznego, które w istocie ma służyć przyciągnięciu uwagi potencjalnych klientów. Mylące oznaczenia dotyczą także umieszczonych na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Nazwa, adres i telefon nie muszą występować łącznie. Wystarczy, że występują jedno lub niektóre z nich. Posługiwanie się przedmiotowym numerem telefonu nie musi oznaczać, że rejestracja określonego numeru telefonicznego musi być dokonana na rzecz podmiotu wykonującego przewozy okazjonalne z naruszeniem ustawowych zakazów. Wystarczy, że uwidoczniony na pojeździe numer umożliwia pozyskanie klientów.

W adresie "[...].pl" zawarty został ciąg cyfr stanowiący numer telefonu. Adres internetowy zawiera numer telefonu, pod którym przyjmowane są zlecenia na wykonywanie usługi przewozu pojazdami Skarżącej, wystarczy, że wzmiankowany numer pozwala na pozyskiwanie klientów. Dla zaistnienia deliktu administracyjnego określonego w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. wystarczy, że ziści się tylko jedna z wymienionych tam sytuacji, a mianowicie na pojeździe umieszczona jest nazwa albo adres albo telefon przedsiębiorcy.

Umieszczenie przez Skarżącą na boku pojazdu nazwy zawierającej element "S." stanowiący część firmy Skarżącej "S.-T. sp. z o.o." stanowi naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.. Wprowadzając omawiane zakazy, ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr, lampa lub inne urządzenie techniczne" nie definiując tych pojęć. Stosując wykładnie celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd. Nie ma znaczenia, w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby Skarżącej ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie. Organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

II

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 145 §1 pkt.
3. 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 2, 8 i 22 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo - funkcjonalnej, w sposób niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy, wbrew konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej wprowadzającego zmiany w 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym i bez wskazania przyczyny, dlaczego nie zastosowano innego rodzaju wykładni, co skutkowało:
4. a) niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przy załatwianiu sprawy;
5. b) uwzględnienie interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów Państwa;
6. c) stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. a wyrażających zakaz administracyjny, co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela do zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej;
7. 2. art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu I instancji, wobec naruszenia przepisów postępowania, błędu w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej subsumcji;
8. 3. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika iż umieszczony na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowi numer telefonu oraz oznaczenie przedsiębiorcy - w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej;
9. 4. art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika iż umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy stanowi urządzenie techniczne i w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej;
10. 5. art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d., poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż urządzenie pomiarowe połączone z kasą fiskalną jest tożsame z urządzeniem zw. taksometrem, o którym mówi w/w przepis ustawy, albowiem "pełnią takie same funkcje".
11. II. Naruszenie przepisów postępowania, tj:
12. 1. art. 141 §4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art 151 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. mające wpływ na wynik postępowania, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcie, iż:
13. a) umieszczony na pojeździe ciągu cyfr i liter stanowi numer telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o.;
14. b) umieszczony na pojeździe napis S. C. stanowi oznaczenie ukaranego przedsiębiorcy;
15. c) umieszczony na dachu pojazd baner reklamowy stanowił lampę lub urządzenie techniczne pomimo, iż baner był atrapą aparatu fotograficznego;
16. d) zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

Zdaniem Skarżącej, uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd nie dokonał subsumpcji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności ocenie podlegają, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo, bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów administracji, że były podstawy do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d., bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, umieszczone na pojeździe nazwa i numer są powiązane ze Skarżącą, oraz że umieszczony na dachu pojazdu przedmiot jest lampą lub urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Wynikało to zdaniem skarżącej z błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Ocena powyższych zarzutów może być przeprowadzona po dokonaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, odnoszących się do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Tylko prawidłowe rozumienie pojęć użytych w tych przepisach pozwoli oznaczyć zakres ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i ocenić, czy ustalenia poczynione w rozpoznawanej sprawie były wystarczające, a zatem czy uzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, skutkujące w efekcie niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką.

Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki, w przypadku gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.

Ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930).

Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

Zgodnie z art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i lit. c/ u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Tym samym zarzuty dotyczące błędnej wykładni tychże przepisów należało uznać za chybione.

Dla porządku należy wyjaśnić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie naruszenia zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. są ściśle powiązane i poniżej zostaną omówione łącznie. Przy czym zarzuty naruszenia prawa procesowego w każdy przypadku mają według Spółki polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji za prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny, co prowadziło do uznania za zasadne nałożenie kary za poszczególne naruszenia zakazów. Zauważyć przy tym należy, że w podstawie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania (pkt 1petitum skargi kasacyjnej) błędnie powołano jako naruszony art. 151 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż ta norma prawna nie składa się z tego rodzaju jednostki redakcyjnej. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwalała przyjąć, iż w tym zakresie strona skarżąca wskazywała jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Także wbrew regułom wynikającym z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., formułując zarzut naruszenia art. 77 i art. 107 k.p.a. strona skarżąca nie określiła konkretnych jednostek redakcyjnych tych norm prawnych (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, zbiór lex nr 146732).

Naczelny Sąd Administracyjny kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAi WSA 2010, nr 1, poz.

1. 1) oraz jej uzasadnienia przyjął, iż zarzuty te dotyczą art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada definicji legalnej tego urządzenia. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego aktu prawnego, którego regulacja mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków. Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08, z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1083/11, z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1397/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że znajdujący się w pojeździe drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., II GSK 911/08, ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 108). Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości organów, a następnie WSA, iż zamontowane urządzenie stanowiło taksometr elektroniczny, o czym świadczyła treść protokołu kontroli z dnia 25 sierpnia 2009 r. oraz treść protokołu przesłuchania świadka Ł. H. - kierowcy kontrolowanego pojazdu, (k. 8 akt administracyjnych), który stwierdził, że w samochodzie zamontowany jest drogomierz marki MK-1 o numerze fabrycznym 800181, który jest połączony przewodami z kasą fiskalną. Po zakończeniu przewozu pasażera drogomierz wskazuje kilometry oraz czas przejechanego dystansu wykonanej usługi transportowej.

Na powyższe okoliczności wskazuje również treść załącznika do protokołu, w którym stwierdzono, iż w pojeździe był zamontowany taksometr współpracujący z kasą fiskalną, z której raport fiskalny dobowy stanowi załącznik do protokołu. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie błędnie ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się taksometr.

Wprowadzając omawiane zakazy w art. 18 ust. 5 u.t.d., ustawodawca posłużył się pojęciami "lampa lub inne urządzenie techniczne", nie definiując tych pojęć. Dla należytego rozumienia tych zwrotów również zatem należy posłużyć się wykładnią celowościową i rozważyć cel wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak już wskazano, zakazy te wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Reasumując, umieszczanie tego rodzaju oznaczeń i urządzeń na pojeździe przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, bez względu na jego podłączenie do instalacji elektrycznej, jest przywilejem i obowiązkiem wyłącznie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie i "oprzyrządowanie" auta jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pow. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1187/10; wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 11167/11 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ustalenie organów administracji, że na dachu skontrolowanego pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne, przykręcone do dachu, bez instalacji elektrycznej. Świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Okoliczność tę potwierdził również przesłuchany w charakterze świadka kierowca kontrolowanego pojazdu, jak i protokół kontroli sporządzony przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. Zarzut naruszenia postępowania poprzez zaakceptowanie niedostatecznego wykazania podstaw nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. należy zatem również uznać za niezasadny.

Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczyła zakwestionowania prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego oraz dokonanych przez organy administracji ustaleń, że napis "S. C." jest nazwą skarżącej, zaś ciąg cyfr "[...].pl" jest numerem telefonu i to należącym do skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są trafne.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w toku przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania administracyjnego ustalono, że umieszczony na pojeździe ciąg cyfr "[...]" jest numerem telefonu. Z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz Inspekcji Transportu Drogowego dokonujący kontroli pojazdu przeprowadził rozmowę telefoniczną, dzwoniąc pod numer telefonu [...]. Z notatki służbowej z przeprowadzenia tej czynności dowodowej wynika, że telefon odebrano słowami "S. T. – słucham". Ponadto przesłuchany w charakterze świadka kierowca zatrzymanego pojazdu zeznał, że zlecenia przewozu osób dostaje od firmy S. T. W tej sytuacji, organ administracji – kierując się względami logiki i doświadczenia życiowego – był uprawniony do uznania, że umieszczony na pojeździe ciąg cyfr jest numerem telefonu, pod którym możliwe jest zamówienie usługi transportowej wykonywanej na rzecz skarżącej spółki (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1217/10, II GSK 1216/10, II GSK 1218/10; wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 11167/11 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że umieszczona na pojeździe nazwa "S. C." nie jest tożsama z firmą skarżącej S. T. Sp. z o.o. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. nie następuje tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2009 r., II GSK 110/09; z dnia 19 stycznia 2010 r., II GSK 330/09;z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 355/09, z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 390/09; wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 11167/11 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). W związku z umieszczeniem przez skarżącą na dachu i boku pojazdu nazwy "S. C.", a także treścią protokołu z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z numerem uwidocznionym na pojeździe oraz treścią protokołu zeznań świadka (kierowcy skontrolowanego pojazdu), organy administracji i Sąd I instancji były uprawnione do przyjęcia, że "S. C." jest nazwą służącą działalności gospodarczej skarżącej prowadzonej w zakresie przewozu osób.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a także zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. Skoro w wyniku kontroli drogowej ustalono, że w pojeździe znajdowało się urządzenie spełniające w istocie wszystkie funkcje taksometru, na dachu skontrolowanego pojazdu znajdowało się wspomniane urządzenie techniczne, zaś na pojeździe umieszczony był numer telefonu, pod którym można było zamówić usługę przewozu osób wykonywaną na rzecz skarżącej spółki, to uznać należy, że organy administracji trafnie przyjęły, a Sąd I instancji trafnie to zaakceptował, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i lit. c/ u.t.d. Jak wskazano wyżej, ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została skutecznie podważona.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak podstaw do przyjęcia, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do przyjęcia ustaleń, iż umieszczony w pojeździe drogomierz był połączony z kasą fiskalną. Strona skarżąca formułując tego rodzaju zarzut podnosiła, że protokół kontroli oraz materiał fotograficzny nie mógł stanowić wystarczającego materiału dowodowego w tym zakresie. W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także i zdjęcia fotograficzne, jeżeli, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Dodać należy, że ustaleń w kwestionowanym zakresie organy dokonały nie tylko w oparciu o protokół kontroli i sporządzony w czasie kontroli materiał fotograficzny, ale w oparciu o inne dowody wskazane w wydanej decyzji, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Z tych przyczyn zarzuty te należało także uznać za bezzasadne.

Brak też podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie formułowanym w petitum, jak i w szczególności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Nietrafny jest zarzut niewyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Formułowane w tym zakresie zarzuty stanowią w istocie polemikę z przedstawionym przez Sąd I instancji stanowiskiem.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy art. 8 i 11 k.p.a. są przepisami procesowymi. Zatem łączenie zarzutu ich naruszenia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., który to przepis dotyczy uchybień w zakresie prawa materialnego, jest niezasadne. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. wskazywałaby, iż strona skarżąca uchybienia te wiąże z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że stosowanie wykładni celowościowo-funkcjonalnej zastosowanych przepisów prawa materialnego powoduje niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek przy załatwieniu sprawy oraz obniżenie zaufania do organów Państwa, w szczególności gdy następuje zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że zmienność ocen prawnych nie jest co do zasady wyłączona, ale z uwagi na zasady zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. powinna być wyjaśniona w taki sposób, który znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym, jako służący realizacji celów wynikających z tego porządku prawnego.

Orzekające w sprawie organy dokonały wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, uwzględniając aktualne orzecznictwo sądowe w tym zakresie, wskazując szczegółowo w uzasadnieniu wydanych decyzji przesłanki, którymi się kierowały. Zatem brak podstaw do uznania, iż w ten sposób zostały naruszone zasady zawarte w art. 8 i 11 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, tj. wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania oraz właściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu I instancji, wobec naruszenia przepisów postępowania, błędu w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej subsumpcji.

Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 7