Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 142/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę T. B. S. Z. K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Banku Gospodarstwa Krajowego Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie oceny wiarygodności kredytowej.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu [...] lutego 2009 r. T. B. S. Z. K. wniosło skargę na "decyzję" Banku Gospodarstwa Krajowego w W. - Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. Jednocześnie skarżąca spółka złożyła oświadczenie, że wezwała Bank do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), a odpowiedź na powyższe wezwanie otrzymała [...] stycznia 2009 r. Skargę złożono w Sądzie w dniu [...] lutego 2009 r. Bank Gospodarstwa Krajowego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zarzucając, że przedmiotowa skarga jest taką samą skargą jaką spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., zarejestrowaną pod sygn. IV SA/Po 59/09.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, jednak nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., lecz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skarga spółki na pismo Banku Gospodarstwa Krajowego - Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. wpłynęła bowiem za pośrednictwem Banku po raz pierwszy w dniu [...] stycznia 2009 r. i sprawa została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po 59/09. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r., Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., stwierdzając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Postanowienia sądu kończące postępowanie sądowe nie mają powagi rzeczy osądzonej i mimo że nie mogą być, podobnie jak wyroki, zmieniane ani uchylane przez Sąd pierwszej instancji, to nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby ta sama strona w tej samej sprawie wniosła skargę.
Powyższa sytuacja spowoduje jedynie to, że sąd, który pierwotnie odrzucił skargę, odrzuci skargę ponownie, lecz nie na tej podstawie, że sprawa została prawomocnie osądzona, gdyż powaga rzeczy osądzonej to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy. W postanowieniu z dnia 17 lutego 2009 r. Sąd co do istoty sprawy nie orzekał, stąd powoływanie się na artykuł 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest niedopuszczalne.
Badając dopuszczalność skargi T. B. S. Z. K., Sąd pierwszej instancji ponownie stanął na stanowisku, że informacja o negatywnej ocenie wiarygodności kredytowej, przesłana skarżącej przez Bank Gospodarstwa Krajowego zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie warunków i trybu udzielania kredytów i pożyczek ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego oraz niektórych wymagań dotyczących lokali i budynków finansowanych przy udziale tych środków (Dz. U. Nr 212, poz. 1556) nie dotyczy żadnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. ani też nie może być zakwalifikowana do sytuacji, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Bank Gospodarstwa Krajowego jest jedynym bankiem państwowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.). Zdaniem Sądu, nie znaczy to jednak, że jego decyzje podlegają kontroli sądów administracyjnych.
Decyzje banku oraz podejmowane rozstrzygnięcia nie są bowiem działalnością administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594 ze zm.) do działalności tego banku stosuje się przepisy ustawy Prawo bankowe. Przepisy tej ustawy, z wyjątkiem art. 11, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, nie przewidują wydania decyzji przez bank w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.). Samo określenie władczych działań banku pojęciem "decyzja" nie powoduje, że te działania podlegają kontroli sądów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej T. B. S. Z. K. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosło o uchylenie w całości powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 13 w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. - dalej jako Konwencja), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że pismo Banku Gospodarstwa Krajowego Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] nie mieści się w kategorii aktów lub czynności objętych regulacją art. 3 § 2 lub § 3 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych, mimo że - zdaniem skarżącego - zachodzą przesłanki zakwalifikowania powyższego pisma jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że w dniu [...] września 2008 r. złożyła w Banku Gospodarstwa Krajowego Oddział w P. wniosek wstępny o udzielenie promesy na kredytowanie przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Bank poinformował spółkę, że negatywnie ocenił jej wiarygodność kredytową, w związku z czym odmówił dalszego rozpatrywania wniosku, w szczególności poddania wniosku ocenie punktowej.
Podnosząc, że kredyt, o który ubiegała się spółka miał pochodzić z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, skarżąca zwróciła uwagę na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego, służy realizacji zadań wynikających z polityki państwa w zakresie gospodarki mieszkaniowej oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Stosownie do art. 17 ww. ustawy na Fundusz składają się m.in. środki budżetowe określone w ustawie budżetowej.
Tym samym Bank Gospodarstwa Krajowego, działając w oparciu o przepisy ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, udzielając kredytów i pożyczek ze środków Funduszu, dysponuje środkami publicznymi. W ocenie spółki pismo banku z dnia [...] grudnia 2008 r. należy zatem zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Powołując się na naukę prawa administracyjnego strona wskazała, że do tej kategorii należą działania niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, mające charakter publicznoprawny i dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O publicznoprawnym charakterze orzeczenia Banku przesądza, zdaniem spółki, fakt dysponowania przez Bank środkami publicznymi na podstawie umocowania ustawowego.
Strona podkreśliła, że celem wprowadzenia regulacji art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. było rozszerzenie zakresu kontroli sądów administracyjnych o takie działania podmiotów, które są podejmowane w innych formach niż decyzja lub postanowienie, a dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie strony pozbawienie jej prawa do skutecznego złożenia środka odwoławczego od orzeczenia podmiotu dysponującego środkami publicznymi nie da się pogodzić z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.
Bank Gospodarstwa Krajowego Oddział w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi mieć charakter publicznoprawny i nie wystarczy - wbrew twierdzeniom skarżącej - że środki Funduszu Mieszkaniowego, z którego może być udzielony kredyt, są środkami publicznymi. Udzielenie kredytu następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie aktu administracyjnego. Strona podniosła, że żaden przepis prawa nie nakłada na Bank Gospodarstwa Krajowego obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dokonanie oceny wiarygodności i poinformowanie klienta o jej wynikach nie jest aktem władczym, opartym na szczególnym upoważnieniu ustawowym i nie zawiera oświadczenia woli rozstrzygającego o istocie sprawy. Strona wskazała, że Bank Gospodarstwa Krajowego nie jest organem administracji publicznej i nie realizuje w żadnej formie zadań z zakresu administracji publicznej. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, utworzony w tym Banku ze środków, o których mowa w ustawie o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, służy do udzielania kredytów na określone cele i zgodnie z określonymi wymogami.
Fakt ten jednak nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tym funduszem charakteru cywilnoprawnego. Pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, ponieważ nie spełnia przesłanek zawartych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. - nie stanowi "innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.
Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej autor dopatruje się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 13 w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., które w jego ocenie polegało na błędnym przyjęciu, że pismo Banku z dnia [...] grudnia 2008 r., nie mieści się w kategorii aktów lub czynności objętych regulacją art. 3 § 2 lub § 3 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż strona skarżąca nie rozwinęła szerzej zarzutu w zakresie w jakim odwołuje się w nim do przepisów Konwencji (w uzasadnieniu, poza lakonicznym przywołaniem treści art. 13 Konwencji, w ogóle nie podjęto próby wyjaśnienia w jaki sposób WSA w P. naruszył treść jej art. 6).
Zarzutu powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
Oceniając podniesione uchybienie przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę, iż zgodnie z brzmieniem art. 13, każdy, czyje prawa i wolności (uregulowane w Konwencji) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego. Ze swej istoty przepis ten ma więc charakter ogólny, potwierdzający i gwarantujący każdemu prawo do sądu, w celu ochrony praw i wolności uregulowanych postanowieniami Konwencji. Doprecyzowania tych praw skarżąca spółka zdaje się natomiast poszukiwać w przepisie art. 6 Konwencji. Stosownie zatem do jego treści, każdemu gwarantuje się prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W istocie więc Sądowi pierwszej instancji stawiany jest zarzut naruszenia prawa skarżącej (prawa do sądu), poprzez odmowę zbadania działań BGK, którym spółka nadaje władczy charakter (sprawy administracyjnej).
Wnioskowanie takie jest jednak nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej ocena wiarygodności kredytowej danego podmiotu dokonywana przez BGK nawet wtedy, gdy Bank ten udziela kredytu ze środków pochodzących w całości bądź w określonej części z budżetu państwa. Uregulowanie jakie przyjął w tym zakresie ustawodawca tj. przekazanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania kredytu finansowanego ze środków publicznych w ręce utworzonego w tym celu banku i poddanie oceny w tym zakresie przepisom ustawy szczególnej (o Banku Gospodarstwa Krajowego) oraz ustawy Prawo bankowe, nie może być uznane za naruszające wskazane przepisy Konwencji, p.p.s.a., ani też Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zaznaczyć należy, iż nie każde działanie w sferze gospodarowania środkami publicznymi może podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Ocena aktywności państwa na tym właśnie gruncie (tj. gospodarowania środkami publicznymi) wskazuje, iż działania w tym zakresie mogą być realizowane co najmniej w dwojaki sposób. Po pierwsze, państwo może powierzyć ich wykonywanie specjalnie powołanym i wyspecjalizowanym do tego organom, będącym organami administracji publicznej, które będą załatwiać konkretne sprawy w sposób władczy np. w drodze decyzji administracyjnej. Po drugie, z pewnych względów (np. celowościowych - łatwiejsza dystrybucja środków, lepsza nad nimi kontrola), działania na określonym polu aktywności państwa (np. wspieranie budownictwa) mogą zostać powierzone określonym podmiotom (w drodze przekazania im prawa dysponowania środkami publicznymi), którym nie można przypisać cech organów administracji publicznej.
W ocenie NSA, kwestie dofinansowania inwestycji budowlanych towarzystw budownictwa społecznego - jak wskazano - należą do tej drugiej kategorii, albowiem ustawodawca zdecydował się powierzyć je BGK, działającemu według przepisów prawa bankowego i przy zastosowaniu reguł określonych w tym akcie prawnym. Tym samym ocena wiarygodności kredytowej wnioskodawcy musi być widziana jako suwerenna decyzja Banku, który odpowiada za prawidłowość udzielanych pożyczek i kredytów w ramach prowadzonej, a określonej w nadanym mu statucie, gospodarki finansowej. Oceny charakteru tej czynności nie może zmienić fakt, iż w określonym zakresie Bank rozdysponowuje środki pochodzące z budżetu państwa.
Na marginesie niniejszej sprawy wskazać również należy, dopełniając niejako wywód WSA w P. odnośnie do kwestii związania orzeczeniami sądu administracyjnego, iż postanowienie o odrzuceniu skargi, ogólnie rzecz ujmując, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i co do zasady nie wiąże przy ponownej ocenie skargi wniesionej na ten sam akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (tj. akt, co do którego skargę już wcześniej odrzucono). Zasadne jest jednak zwrócenie uwagi, iż odrzucenie skargi może nastąpić z kilku przyczyn, w tym m.in. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi. Zbyt daleko idące byłoby więc stwierdzenie, iż tego rodzaju orzeczenie (postanowienie o odrzuceniu skargi) nie wiąże w kolejnej sprawie (wywołanej ponowną skargą). Przesądza o tym fakt materialnego w swej istocie rozstrzygnięcia w pierwszym postępowaniu o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.
Skoro bowiem sąd już raz przesądził, że dany akt lub czynność nie może być w ogóle zaskarżona do sądu administracyjnego, to przy kolejnym badaniu tego samego aktu lub czynności, na skutek ponownie wniesionej skargi, sąd administracyjny nie może tej okoliczności pominąć. Podkreślić jednakże należy, iż pogląd powyższy nie ma wpływu na merytoryczną ocenę wydanego w niniejszej sprawie postanowienia, albowiem w skardze kasacyjnej nie został sformułowany stosowny zarzut w tym zakresie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.