Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 27/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę W. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, a następnie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 399/13 oddalił powyższy wniosek. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja ZUS z dnia [...] listopada 2011 r. nie nadaje się i nie wymaga wykonania. Zatem brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Z decyzji tej nie wynikało nałożenie na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Negatywne ustosunkowanie się właściwego organu do starań zobowiązanego z tytułu powstałych już wcześniej należności o ich umorzenie, nie wykreowało w ogóle nowej sytuacji skarżącego w sferze jego obowiązków.
W. F. wnioskiem z dnia 12 grudnia 2013 r. zwrócił się ponownie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że decyzja ZUS nadaje się do wykonania ponieważ nie niweczy tytułu wykonawczego będącego w toku postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że zaskarżona decyzja ma wpływ na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż na jej podstawie trwa postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu. W obecnej chwili dokonano zajęcia maszyn i urządzeń oraz rachunku bankowego. Zajęcia te to rozpoczęcie procesu likwidacji przedsiębiorstwa, które od 3 lat zasila budżet ZUS z tytułu płaconych regularnie składek ZUS i podatków i które zatrudnia 28 osób. Egzekucja należności w tak znacznej wysokości wywoła stan nieodwracalny.
Skarżący wskazał również, że nałożone obowiązki w kwocie 154,533,00z ł w przypadku ich ściągnięcia w drodze egzekucji doprowadzi do upadłości firmy skarżącego i utraty pracy zatrudnionych osób w firmie skarżącego. Skarżący uznał zatem, że zostały spełnione przesłanki wynikające art. 61 § 3 p.p.s.a.
Skarżący wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest jednocześnie wstrzymaniem wykonania obowiązku skutkującym koniecznością zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Decyzja ustalająca wysokość należności skarżącego stanowi tytuł wykonawczy i jest podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jednakże postępowanie dotyczące umorzenia tych należności zmierza do tego, aby organ nie dokonał ich wyegzekwowania. Zaskarżona decyzja rodzi po stronie skarżącego obowiązek wykonania nałożonych nań obowiązków, a niniejsze postępowanie dotyczy umorzenia tych obowiązków. Doprowadzenie w trybie egzekucji do wykonania ww. obowiązków jest zgodne z zaskarżoną decyzją, która odmawia ich umorzenia, a więc kontynuuje nakaz ich wykonania.
Skarżący podniósł również, że NSA w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GZ 96/12 podniósł, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne jest ze swej natury decyzją kształtującą sytuację podmiotu w sferze finansowej. Zatem decyzja taka może stać się przedmiotem wniosku o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy zauważyć, że sprawa z wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji została prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 399/13, którym oddalono tenże wniosek.
Skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem powołując jako podstawę prawną tego rodzaju żądania art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postępowanie dotyczące ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą odmowy zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim postępowaniu dotyczącym tej kwestii. Należy więc przede wszystkim mieć na uwadze powody negatywnego rozstrzygnięcia uprzednio złożonego przez skarżącego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wniosek skarżącego postanowieniem z dnia 20 listopada 2013 r. wskazał, że wniosek zgłoszony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczył decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z decyzji tej nie wynikało nałożenie na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny bądź też przymusowy.
NSA podkreślił, że decyzja ZUS z dnia [...] listopada 2011 r. nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Zatem brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania w oparciu o art. 61 § 3 k.p.a. Tego rodzaju podstawa prawna przyjętego rozstrzygnięcia oznacza, że kolejny wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględniony w oparciu o art. 61 § 4 p.p.s.a. Wskazywane w uzasadnieniu wniosku okoliczności nie mogą być uznane za zmianę okoliczności w rozumieniu art. 61 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż cały czas wniosek skarżącego dotyczy decyzji ZUS odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Tego rodzaju decyzje nie podlegają wykonaniu, nie kreują nowej sytuacji skarżącego w sferze jego obowiązków (por. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 542/10; z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1392/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Najważniejszą kwestią przy rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy akt lub czynność, którego wstrzymania żąda strona, nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów obowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (vide T. Woś, H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz." W-wa 2005, str. 206).
Przedmiotem decyzji, której wstrzymania wykonania domaga się skarżący jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Tego rodzaju decyzja nie ustala wysokości należności z tytułu ww. składek. Nie jest to decyzja o tzw. charakterze "wymiarowym". Decyzja ta nie była podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Jest to decyzja odmowna. Co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne. Obowiązek świadczenia w postaci należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wynika z decyzji o odmowie umorzenia tychże należności, lecz ze złożonych wcześniej przez płatnika deklaracji albo decyzji ZUS ustalającej prawidłową wysokość tego rodzaju należności.
Zatem nie można uznać, że wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie umorzenia należności stanowiłoby podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. ZUS zaskarżoną decyzją odmówił przyznania płatnikowi składek ulgi w postaci umorzenia należności. Konsekwencją tego rodzaju decyzji jest wyłącznie to, że płatnik składek nie może z tego rodzaju ulgi skorzystać. Decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku dlatego nieporozumieniem jest rozważanie czy korzystnym dla wnioskodawcy (tj. chroniącym przed wyrządzeniem znacznej szkody bądź przed spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków) będzie wstrzymanie jej wykonania. Z tych więc powodów wniosek o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji nie może być uwzględniony. Nie jest bowiem możliwe zweryfikowanie skutków "wykonania" decyzji oddalającej wniosek o przyznanie ulgi pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a co za tym idzie zastosowanie instytucji uregulowanej w tym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, lex 1166138).
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.