Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich, a także zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia 16 maja 2008 r. A. W. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2008. Pismem wysłanym w dniu 4 czerwca 2008 r. wnioskodawca został poinformowany o deklaracji działek rolnych niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008 i możliwości uzupełnienia wniosku w terminie do 9 czerwca 2008 r. Informację doręczono w dniu 11 czerwca 2008 r. W dniu 12 czerwca 2008 r. A. W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. zmianę do wniosku, w której poprawił deklarację działek rolnych zgodnie ze wskazaną instrukcją.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. organ I instancji odmówił przyznania A. W. płatności bezpośrednich. Następnie, zaskarżoną decyzją, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy tę decyzję podnosząc, że A. W. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2008 deklarując do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne: A, B, C, D odpowiednio o pow. 1,43 ha, 2,63 ha, 3,75 ha oraz 0,31 ha. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 wyniosła 8,12 ha, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) 0,00 ha.
Wobec powyższego, organ mając na uwadze, że UPO może być przyznana tylko do powierzchni upraw, które deklarowane są jednocześnie do JPO i UPO oraz okoliczność, że działki rolne o łącznej powierzchni 8,12 ha nie zostały zadeklarowane przez stronę do JPO, wykluczył z płatności obszarowych błędnie zadeklarowane działki.
Organ odwoławczy podnosił również, że złożona w dniu 12 czerwca 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w L. zmiana do wniosku, którą poprawiono deklarację działek rolnych zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008, nie mogła być uwzględniona. Strona nie mogła bowiem dodać nowych działek do przyznania płatności JPO (dokonać zmiany wniosku) po upływie terminu do wykonania ww. czynności, wskazanego w art. 15 i art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18; dalej jako: rozporządzenie Nr 796/2004), tj. do ostatecznego terminu 9 czerwca 2008 r., który nie podlega przywróceniu.
Organ podniósł również, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej jako: ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r.) w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Strona nie wnosiła zaś o udzielenie jej informacji o wymogach, co do terminu, a organ nie miał obowiązku informowania strony z urzędu o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w L. złożył A. W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sąd I instancji uzasadniając uwzględnienie skargi wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz przepisów k.p.a., do których on odsyła. Z ust. 1 art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Sąd wywiódł, że w regulowanych tą ustawą postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy oraz o ile sama ustawa nie stanowi inaczej, mają zastosowanie przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., w postępowaniach w sprawach dotyczących między innymi płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Sąd stwierdził, że intencją wystąpienia przez organ do strony z informacją o możliwości uzupełnienia wniosku w drodze złożenia zmiany w terminie do 9 czerwca 2008 r., było umożliwienie skarżącemu skorzystania z prawa do złożenia formularza zmiany pierwotnego wniosku, co gwarantować mu miało uzyskanie płatności. Sąd podkreślił, że realizacja kompetencji organów ma następować zgodnie z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa.
Z okoliczności faktycznych sprawy i ogólnych zasad postępowania Sąd wywiódł, że organy nie podjęły we właściwym czasie działań, do których były zobowiązane. Niezasadne było bowiem oczekiwanie, że pismo wysłane w dniu 4 czerwca 2008 r. informujące o zadeklarowaniu w pierwotnie złożonym wniosku działek rolnych niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008 i możliwości jego uzupełnienia w drodze złożenia zmiany w terminie do 9 czerwca 2008 r., dotrze do strony w terminie umożliwiającym dokonanie tej czynności i gwarantującym prawną skuteczność zmiany. Między datą ekspedycji pisma - 4 czerwca 2008 r. (środa) a wskazanym w nim terminem 9 czerwca 2008 r. do dokonania czynności zmiany wniosku (poniedziałek), były dwa dni wolne od pracy.
Skarżący pismo otrzymał zaś w dniu 11 czerwca 2008 r., a więc o konieczności podjęcia stosownych działań został poinformowany już po upływie terminu do ich dokonania i tym samym został pozbawiony szansy na to, aby jego działania odniosły skutek. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w L. uwzględnił skargę A. W. wskazując w podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L. Wyrokowi zarzucono:
I/ naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię:
- - art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., poprzez uznanie, że nie stanowi on odrębnej regulacji od przepisów k.p.a.
- - art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez pominięcie w wykładni całości brzmienia przepisu, a oparcie wykładni jedynie na jego części,
II/ mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 8 k.p.a., który został wyłączony przez art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., co spowodowało błędne przyjęcie, że organ jest zobowiązany do działania z własnej inicjatywy bez wcześniejszego wniosku strony postępowania administracyjnego.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej organ poniósł, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę oparł się nie na przepisach szczególnych ustawy, lecz na zasadach ogólnych k.p.a., szczególnie wyrażonej w art. 8 k.p.a. W konsekwencji organ, według Sądu, ma działać z urzędu w zakresie, w którym z mocy ustawy zobowiązany jest do działania na wniosek strony. Według kasatora taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej ani systemowej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Przepis ten wyłączył bowiem zastosowanie art. 8 k.p.a. w tej części, w której omawiana ustawa przyjęła odmienną regulację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Przedmiotem kontroli kasacyjnej w zakreślonych przez autora skargi kasacyjnej granicach jest wyrok, którym ze względu na naruszenie przez organy przepisów prawa procesowego, uchylone zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wydane w obu instancjach decyzje odmawiające skarżącemu A. W. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2008 rok. Sąd I instancji uznał, że zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzją w przedmiocie przyznania płatności organy ARiMR naruszyły przepisy art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., gdyż skierowano do skarżącego w dniu 4 czerwca 2008 r. wezwanie informujące o wypełnieniu wniosku niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008 i możliwość jego zmiany w terminie do dnia 9 czerwca 2008 r. została obłożona sankcją terminową niemożliwą do spełnienia z uwagi na datę ekspedycji pisma i wyznaczony, wynikający z przepisów prawa, termin ostateczny do dokonania czynności zmiany wniosku.
Wymaga przy tym podkreślenia, że w sprawie nie jest kwestionowany przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy, z którego jednoznacznie wynika, iż A. W. wnioskiem z dnia 16 maja 2008 r. wystąpił o przyznanie przedmiotowych płatności oraz że wniosek przeszedł kontrolę kompletności i kontrolę administracyjną. Nie jest także kwestionowana okoliczność, że w piśmie organu z dnia 4 czerwca 2008 r. skierowanym do skarżącego o możliwości zmiany wniosku, powołano się na nieprawidłowości wniosku z 16 maja 2008 r., wynikające z jego wypełnienia w sposób niezgodny z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008. W sprawie nie zakwestionowano także tego, co wynika z akt sprawy, iż A. W. składając w dniu 16 maja 2008 r. wniosek o przyznanie płatności na 2008 r., oświadczył w nim, poprzez zaznaczenie odpowiednich rubryk na pierwszej stronie formularza wniosku, że ubiega się o płatności do gruntów rolnych, tj. jednolitą płatność obszarową i płatność uzupełniającą.
W dalszej części wniosku, w części VII obejmującej oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, działki A, B, C, D o łącznej pow. 8,12 ha oznaczył jedynie symbolem UPO, czyli zakwalifikował te grunty rolne do uzupełniającej płatności obszarowej. Nie oznaczył natomiast tych działek dodatkowymi symbolami literowymi, co mogłoby sugerować, że nie obejmuje je wnioskami o jednolitą płatność obszarową. Tak też potraktował ten wniosek organ przyznający dopłaty. Przy czym wezwał skarżącego nie o sprostowanie tej pomyłki jako oczywistego błędu, lecz zasugerował zmianę wniosku.
Sąd I instancji tej wadliwości w działaniu organów nie dostrzegł, aczkolwiek trafnie zauważył, że podjęte przez organ czynności prowadzące do korekty wniosku naruszały zasady zawarte w art. 8 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Przypomnieć zatem należy, że postępowanie w sprawach indywidualnych przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych prowadzone jest przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem odmiennego uregulowania określonych kwestii przez ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r., o czym stanowi art. 3 ust. 1 tej ustawy. Takie odmienne uregulowanie kwestii procesowych zawarte jest w art. 3 ust. 2 pkt 1–4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., które m.in. ustanawia obowiązującą organy administracji publicznej zasadę przestrzegania praworządności (pkt 1) i zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji tylko na żądanie strony.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły zasady z art. 8 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, gdy twierdzi, że ustawa o płatnościach bezpośrednich w ust. 1 art. 3 wyłączyła stosowanie art. 8 k.p.a. Taki wniosek nie wynika ani z treści art. 3 ust. 1, ani też z treści ust. 2 i 3 tego przepisu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt II GSK 1100/09) będąca odbiciem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób, który sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, jest wynikiem realizacji w tym postępowaniu reguły, której przestrzeganie stanowi nakaz normy ujętej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Konkluzja taka jest wyrazem rozumowania, zgodnie z którym nie może naruszać zasady zaufania obywateli do organów państwa prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób respektujący przepisy prawa materialnego i procesowego.
Jak przyjmuje się w doktrynie, jedynie zgodne z prawem (materialnym i procesowym) i sprawiedliwe prowadzenie postępowania oraz rozstrzyganie sprawy będzie postępowaniem budzącym szacunek i zaufanie (vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II str. 154).
Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że skarżący nie złożył stosowanego wniosku, w którym zażądał udzielenia mu niezbędnych pouczeń. Wobec tak sformułowanego zarzutu wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. stwierdzić należy, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd przywołał jedynie powyższy przepis, a to w związku ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Ponadto Sąd I instancji wskazał jedynie, iż z treści tejże normy prawnej nie wynika wyłączenie stosowania w przedmiotowych postępowaniach zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że w ramach i granicach przyznanych organowi kompetencji, w tego rodzaju sprawach organ bada i kontroluje prawidłowość składanych wniosków, a wynikiem tego badania jest adresowana do wnioskodawcy informacja o wadliwości wniosku i wezwanie do dokonania stosownych poprawek, zmian, czy też złożenia wyjaśnień. Dodać w związku z tym jedynie należy, że kontroli sądowej poddana jest ocena trafności kierowanych do strony pism i informacji, bowiem wpływa ona w sposób bezpośredni na kształtowanie jej uprawnień i obowiązków. Płatności uzupełniające związane są ściśle z jednolitą płatnością obszarową w tym sensie, iż przyznawane są wyłącznie wówczas, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności obszarowej i wnioskuje o jej przyznanie, co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Płatności uzupełniające mają więc charakter niesamodzielny, w tym sensie, że nie można się o nie ubiegać, nie ubiegając się o jednolitą płatność obszarową.
Sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawami o sygn. akt II GSK 624/09, II GSK 306/10, II GSK 307/10 (baza orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl), w których Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w przypadku wypełniania przez beneficjentów wniosków o przyznanie płatności na 2008 r. (tj. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej), z powodu błędów dotyczących wyłącznie techniki wypełniania wniosku, nie można było uzależnić przyznania prawa do świadczenia pieniężnego bez uprzedniego wezwania strony do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że nowy sposób oznaczenia działek wynikał ze zmian wprowadzonych do instrukcji wypełniania wniosku.
Ponadto wskazał, że tego rodzaju błędy należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 2004 r.). Kwestia ta, ze względu na podniesione zarzuty kasacyjne, nie jest przedmiotem dalszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.