Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1632/11, oddalił skargę [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I
Decyzją z dnia [...] października 2000 r. Komendant Wojewódzki Policji w R. działając na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 2 i 3 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.; dalej: ustawa o ochronie osób i mienia), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżący) o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia - wydał żądaną licencję.
W wyniku czynności sprawdzających Komendant Wojewódzki Policji ustalił, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] został uznany winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k., za co został skazany na karę grzywny.
W związku z powyższym, [...]i Komendant Wojewódzki Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne o cofnięciu skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, cofnął skarżącemu posiadaną przez niego licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, w związku z niespełnianiem warunku określonego w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, tj. warunku niekaralności za przestępstwo umyślne.
Pismem z dnia 2 lutego 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. była błędna, gdyż fakt skazania za czyn z art. 178a § 1 k.k. pozostaje bez wpływu na pozycję zawodową skarżącego, jak również sposób wykonywania przez niego obowiązków. Skarżący zauważył również, że organ wydając powyższą decyzję nie wziął pod uwagę wpływu, jaki odebranie mu licencji wywrze na jego sytuację życiową i osobistą. Utrata licencji w związku z jednorazowym incydentem, za popełnienie którego strona wyraziła wielokrotnie skruchę i za który poniosła karę, spłacając nałożoną na nią grzywnę, oznaczać będzie zwolnienie z pracy i bezrobocie. Nadto, skarżący sformułował zarzut niezgodności art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia z Konstytucją RP, skutkiem czego sądy i organy administracji powinny odmówić jego stosowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu II instancji, bezspornym w sprawie był dowód skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem [...] za przestępstwo umyślne z art. 178a § 1 k.k. na karę grzywny w wymiarze 100 stawek po 50 zł, środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat (wyrok Sądu [...], prawomocny od dnia 24 marca 2010 r.). Tym samym skarżący przestał spełniać warunek określony w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. W świetle art. 107 § 4 k.k. zatarcie skazania, następujące po upływie 5 lat od wykonania kary, nie mogło być stwierdzone, gdyż nie upłynął jeszcze ustawowo określony termin.
Organ odwoławczy podkreślił, że cofnięcie licencji nie jest dodatkową karą, gdyż organ administracji nie rozstrzyga o winie lub niewinności strony, nie bada okoliczności zdarzenia oraz kwalifikacji prawnej zarzucanego czynu. Decyzje w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej są decyzjami związanymi, co wyklucza możliwość wydawania decyzji w ramach tzw. luzu decyzyjnego i kierowania się przez organy zasadami celowości i słuszności, stosownie do art. 7 k.p.a. Zatem, organ ma obowiązek ustalić fakty na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie zbadać, czy strona w związku z zaistniałymi zdarzeniami, nadal spełnia warunki przewidziane prawem do zachowania przyznanych przez organ uprawnień - w niniejszej sprawie licencji. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji zostało podjęte zgodnie z wolą ustawodawcy, czyli w oparciu o fakt skazania pracownika ochrony prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, bez względu na jego rodzaj.
Argument strony, że popełnione przestępstwo nie ma żadnego związku z wykonywanym zawodem, zdaniem organu, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ ustawodawca nie przewidział takiego związku. Ustawodawca nakazując cofnięcie licencji przyznał bezwzględne pierwszeństwo interesowi społecznemu przed uwzględnieniem m.in. słusznego interesu indywidualnego.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1632/11, oddalił skargę.
Sąd I instancji powołując treść art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia wskazał, że niekaralność jest jednym z warunków, które musi spełniać osoba ubiegająca się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Zatem konsekwencją naruszenia powyższego warunku (art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia) jest cofnięcie licencji.
Zdaniem WSA dokonane przez organ ustalenia (wyrok Sądu Rejonowego [...]) musiały wywołać skutek w postaci decyzji cofającej skarżącemu licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, do czego obliguje organ art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Zgodnie z tym przepisem Komendant wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 pkt 5, tj. nie był skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne.
W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia pozostaje argument skarżącego, że przestępstwo, o którym mowa w art. 178a § 1 k.k. nie jest przestępstwem przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Przepis art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia wymaga od pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wyłącznie nieskazania za przestępstwo umyślne, bez dodatkowych obwarowań. Prawomocne skazanie za takie przestępstwo jest samodzielną przesłanką cofnięcia licencji. Stwierdzony przez organ fakt skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne stanowił w całości wypełnienie przesłanki wskazanej w art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia i zobowiązywał właściwy organ Policji do cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia.
Nadto, art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, nie zawiera katalogu przestępstw, zatem obejmuje on każde naruszenie prawa, które w świetle regulacji kodeksowych stanowi przestępstwo umyślne. W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że przestępstwo, jakim jest prowadzenie samochodu w stanie nietrzeźwości ma charakter umyślny.
Według Sądu I instancji informacja o prawomocnym wyroku skazującym za tego rodzaju przestępstwo jest bezwzględną przesłanką orzekania o cofnięciu licencji, zaś organ ma obowiązek wydania takiej decyzji, gdyż decyzje wydawane w tego rodzaju sprawach są decyzjami związanymi, co oznacza, że organ nie posiada tak zwanego luzu decyzyjnego, pozwalającego na wybór o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Przy wydawaniu tego rodzaju decyzji, poza oceną organu, pozostają skutki wydanego rozstrzygnięcia na życie osobiste i rodzinne skarżącego (utrata możliwości zarobkowania), jak również postępowanie skarżącego po wydanym wyroku skazującym oraz fakt, że skazanie nie wywarło wpływu na wykonywanie zadań pracownika ochrony, albowiem sam fakt skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne jest dla organu okolicznością wiążącą w sensie pozytywnej przesłanki cofnięcia licencji.
II
Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia:
- 1) poprzez jego zastosowanie w sytuacji sprzeczności tego przepisu z Konstytucją RP, a dokładniej art. 2 i 7 Konstytucji;
- 2) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ administracyjny nie miał tzw. luzu decyzyjnego i w ustalonym w stanie faktycznym jedyną możliwą do wydania przez niego decyzją było cofnięcie licencji pracownika ochrony skarżącemu.
Jak podnosi skarga kasacyjna Sąd I instancji w swoich ustaleniach pominął (względnie nie dostrzegł) ciężkiej sytuacji życiowej skarżącego wyrażającej się w tym, że w razie cofnięcia licencji skarżący straci bezpowrotnie pracę (swoje jedyne źródło dochodów) i dołączy trwale do grona osób bezrobotnych. Poza tym zaistniała sytuacja spowoduje uzyskanie przez skarżącego "głodowej" wręcz emerytury oraz negatywnie odbije się najbliższej na rodzinie skarżącego, a dokładniej - na jego matce. Skarżący jest osobą, która nie tylko fizycznie się nią opiekuje, ale także utrzymuje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
W skardze kasacyjnej zarzucono tylko naruszenie prawa materialnego, zatem wobec braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje za podstawę orzekania stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wskazanie w petitum skargi kasacyjnej jako naruszonego przepisu art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia jest nieprawidłowe, ponieważ przepis ten nie istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie potraktował ten błąd jako zwykłą omyłkę pisarską. Z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że kasator w rzeczywistości zarzucił naruszenie art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia.
Przechodząc do oceny merytorycznej tego zarzutu, należy stwierdzić, że jest on niezasadny.
Stosownie do art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, dla wydania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia niezbędne jest, aby osoba o nią wnioskująca nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. Taki sam wymóg dotyczy osób ubiegających się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia (art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia). Wymóg niekaralności za przestępstwo umyślne obowiązuje zarówno na etapie ubiegania się o licencję, jak też trwa po jej uzyskaniu. Co istotne, brak jest w cyt. przepisie przesłanki stanowiącej, iż przestępstwo popełnione przez pracownika ochrony powinno być skierowane przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu (tak samo: wyrok NSA z dnia 24 października 2007, sygn. akt II GSK 181/07). Ustawodawca, uznając że obowiązków pracownika ochrony nie może wykonywać osoba karana za przestępstwo umyślne, w art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia nałożył na Komendanta wojewódzkiego Policji obowiązek cofnięcia licencji osobie, która nie spełnia warunku m.in. z art. 26 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.
Przepis art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, jak to trafnie podkreślał Sąd I instancji, skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10).
Należy zauważyć, iż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest skomplikowany, ustalony został prawidłowo i nie jest przez skarżącego kwestionowany. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku skonfrontowanego z aktami administracyjnymi sprawy, skarżący posiadający licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo wskazane w art. 178a § 1 k.k., które ma charakter umyślny. Stwierdzenie powyższego faktu przez organ licencyjny skutkować zatem musiało wszczęciem postępowania w sprawie o cofnięcie przyznanej skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, co ostatecznie dokonało się zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie z faktu legalnego zastosowania przewidzianej prawem instytucji cofnięcia wcześniej przyznanego uprawnienia nie można wywodzić naruszenia konstytucyjnego prawa do wykonywania pracy przez osobę, która to prawo utraciła. W przypadku, gdy wykonywanie licencjonowanej pracy wymaga spełnienia warunku nałożonego ustawą, tak jak ma to miejsce na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 5 i art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia w odniesieniu do pracowników ochrony fizycznej, cofnięcie licencji z tego powodu, że zainteresowany przestał warunek ten spełniać, nie może być uznane za naruszające prawo. Potwierdził to stanowisko Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02 (OTK-A 2003/9/103), w którym podkreślił, iż: "Ochrona osób i mienia realizowana jest bowiem w formie bezpośredniej ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego.
Pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe.
Służy temu m.in. wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać czasowe zawieszenie praw wynikających z licencji pracownikowi ochrony, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu (a więc zgodnie z art. 313 k.p.k. przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa). Ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy bowiem uznać nie tylko za dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a przede wszystkim wolności i praw innych osób".
Aczkolwiek w cytowanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny badał zgodność z Konstytucją art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, to cele regulacji zawartej w art. 32 ust. 2 cyt. ustawy określać należy podobnie (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 365/10).
Podkreślenia wymaga, że ustawa o ochronie osób i mienia nakłada na pracowników ochrony obowiązek spełniania szczegółowych przesłanek stanowiących gwarancję prawidłowego wykonywania przewidzianych przez ustawodawcę czynności. W przypadku ich niespełnienia mają zastosowanie obligatoryjne sankcje w postaci odmowy wydania, zawieszenia praw lub cofnięcia licencji. Sama ustawa wyłącza po stronie organu możliwość stosowania uznania administracyjnego, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. Skoro zatem pracownik ochrony fizycznej nie spełnia lub przestał spełniać którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 26 ust 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie osób i mienia, organ wydający licencję nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy, jak wydanie orzeczenia zgodnego z treścią przepisów art. 30, 31 lub 32 ustawy o ochronie osób i mienia (por. m. In. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Komendant wojewódzki Policji cofa licencję pracownikowi ochrony fizycznej pierwszego stopnia w trybie art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia w przypadku jego skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, np. za prowadzenie pojazdów mechanicznych w stanie nietrzeźwości, o którym mowa w art. 178a § 1 k.k. W art. 26 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy brak jest przesłanki stanowiącej, iż przestępstwo popełnione przez pracownika ochrony powinno być skierowane przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Wymóg niekaralności za przestępstwo umyślne obowiązuje zarówno na etapie ubiegania się o licencję, jak też trwa po jej uzyskaniu.
Zatem organ - w przypadku prawomocnego skazania pracownika ochrony za przestępstwo umyślne - ma obowiązek wydania decyzji o cofnięciu licencji, przy czym decyzja ta ma charakter związany. Na rozstrzygnięcie organu nie mają wpływu okoliczności dotyczące nienagannego wykonywania zawodu przez skarżącego pracownika ochrony, pozytywna opinia pracodawcy dołączona do akt sprawy, fakt, iż pomimo skazania pracownik nie utracił zaufania przełożonego i kolegów, czy trudna sytuacja rodzinna lub osobista pracownika.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.