Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. Spółki z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w wyniku przeprowadzonej w dniu 13 stycznia 2014 r. kontroli na drodze krajowej nr 11 o dopuszczalnej wartość nacisku pojedynczej osi napędowej do 10t, pojazdu członowego składającego się z ciągnika siodłowego oraz naczepy, którym przewożony był z B. do B. ładunek niebezpieczny – związek kadmu UN 2570 w opakowaniach big bag, stwierdzono, że wartość nacisku na pojedynczą oś poddanego kontroli pojazdu wyniosła 10,31 tony, a zatem przekroczona została dopuszczalna wartość nacisku o 0,31 tony. Stwierdzono ponadto, że ładunek przewożony był w nieszczelnych i porozrywanych workach.
W dniu 13 stycznia 2014 r. przesłuchano w charakterze świadka M. I., kierowcy, który zeznał, że uczestniczył w załadunku towaru w Z. G.-H. S.A. w B.. Załadunku dokonano w opakowaniach (big bag) o pojemności do 1000 kg, a do wykonania przewozu otrzymał jedynie te dokumenty, które okazał podczas kontroli drogowej, tj.: dokument przewozowy nr 1/2014 oraz dokument wagowy. Jak ustalono w trakcie kontroli okazany przez kierowcę dokument przewozowy określał ilość załadowanego towaru – 23 240 kg – UN 2570 Odpad związku kadmu (gąbka kadmowa), 6.1 III, ze wskazaniem: "Odpad dopuszczony do przewozu luzem na podstawie przepisu: VV9 7.3.3 ADR".
Tak ustalony stan sprawy stał się podstawą decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie łącznej 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.
Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie uznał przewozu ładunku podzielnego (odpadu w workach) za materiał sypki. W ocenie organu, ze względu na sposób przewozu materiału - w workach - stracił on charakter sypkości. Uznał, że w toku postępowania, spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Zauważył, że pomiędzy zachowaniem skarżącej, a stwierdzonym naruszeniem istniał normalny i bezpośredni związek przyczynowy. Nie dopatrzył się również przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego wynikających z art. 140 aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.).
W wyniku wywiedzionej od tej decyzji skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. VI SA/Wa 2251/14 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i niewątpliwy wszystkich istotnych okoliczności faktycznoprawnych sprawy.
Wniesiona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarga kasacyjna poskutkowała wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1436/15, którym uchylono orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2015 r. NSA, uznając za niekwestionowany stan faktyczny sprawy stwierdził, że nie mogło budzić wątpliwości, że w sprawie administracyjnej, której przedmiotem było nałożenie kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a więc kary za naruszenie, w sposób opisany w stanie faktycznym, przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.), zastosowanie miały przepisy obu ustaw: art. 2 pkt 35 a, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 i art. w zw. z art. 41 ust. 1 u.d.p., których Sąd I instancji nie zastosował.
Zatem uznał za przedwczesne wypowiedzenie się co do zasadności niezastosowania art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. określającego wysokość kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii III – VI. Polecił we wskazaniach, by rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji mając na uwadze, że przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a nie nałożenie kary na podstawie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (t.j.: Dz.U. z 2011 r., poz.1367ze zm.) za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu towarów niebezpiecznych. Dlatego dla oceny zasadności nałożenia kary istotna była ocena spełnienia przesłanek określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym, a nie zasad przewozów towarów niebezpiecznych wynikających z Umowy europejskiej dotyczącej przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) i z ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że okoliczność, iż przedmiotem przewozu jest ładunek niebezpieczny w sposób oczywisty nie wyłącza stosowania przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych. Zaznacza również, że stosownie do art. 5 umowy ADR "Przewozy, do których zastosowanie ma niniejsza Umowa, podlegają krajowym lub międzynarodowym przepisom dotyczącym w ogóle ruchu drogowego, międzynarodowego przewozu drogowego i handlu międzynarodowego.".
Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, podkreślając związanie wykładnią dokonaną w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że nie budziła wątpliwości prawidłowość zaakceptowania przez organ odwoławczy przyjętego przez organ stan faktycznego i oceny odpowiedzialności skarżącej spółki.
Wskazując na treść art. 41 ust. 1 u.d.p., art. 61 ust. 1 i ust. 2 pakt 1 oraz art. 64 ust. 1 p.r.d., Sąd za niesporną uznał okoliczność, że spółka nie posiadała zezwolenia uprawniającego ją do przewozu towaru, którego nacisk na pojedynczą oś pojazdu przekraczałaby, na drodze, której przewóz był wykonywany, 10 ton (odpowiednio zezwolenie kategorii IV).
W stanie faktycznym sprawy, zdaniem Sądu, na skarżącą spółkę została nałożona kara pieniężna w wysokości 5.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, na podstawie art. 64 oraz 140 aa ust.1 – 3 p.r.d.
Za prawidłową Sąd I instancji uznał ocenę organu, że z punktu widzenia odpowiedzialności wynikającej z ustawy Prawo o ruchu drogowym bez znaczenia pozostawały zapisy dotyczące umowy ADR, które wymagają dokonywania przewozów luzem lub w sztukach przesyłki. Sąd wskazując w tym zakresie na stanowisko NSA, stwierdził, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej na drodze nie były przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (t.j.: Dz.U. z 2011 r., poz.1367 ze zm.), ani zasady przewozów towarów niebezpiecznych wynikających z Umowy europejskiej dotyczącej przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), ale normy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych.
Sąd I instancji stwierdził, że pomimo nie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) pojazdu, stwierdzone przekroczenie dotyczące przekroczenia nacisku osi pojazdu podlegało przyjęciu odpowiedzialności administracyjnej wprost, bowiem przewóz nie dotyczył ani ładunku sypkiego, ani drewna. Uznał również, że organ prawidłowo nie uznał przewozu ładunku podzielnego (odpadu w workach) za materiał sypki ze względu na sposób przewozu tego materiału - przewożony w workach stracił charakter sypkości. W ocenie Sądu oczywistym jest, że wyłączenie materiałów sypkich przy nieprzekroczeniu DMC wynika z możliwości przesypywania się go w czasie transportu, co może mieć wpływ na nacisk poszczególnych osi. Umieszczenie przedmiotowego ładunku w workach big bag, co jednoznacznie potwierdzały fotografie stanowiące materiał dowodowy, uniemożliwia przesypywanie się umieszczonej w nich zawartości. Skarżąca nie dowodziła okoliczności, które przeczyłyby zdjęciom zgromadzonym w sprawie.
W podstawie wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
B. Spółka z o.o. w B., skargą kasacyjna zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pakt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi, mimo że uzasadnionym było jej uwzględnienie, a to wobec naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to przez:
- - naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu strony odwołującej nie przekroczyła dopuszczalnej wielkości, a przekroczenie dotyczyło wyłącznie nacisku na osi pojazdu przewożącego ładunek sypki;
- - naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., poprzez zastosowanie niejasnych i dowolnych kryteriów ustalania pojęcia "ładunek sypki" i wiązania go z pojęciem opakowania ładunku przy braku przepisów na to zezwalających lub to akceptujących;
- - naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., poprzez pośrednie zastosowanie przy interpretacji tego przepisu umowy ADR i istniejącego na jej gruncie pojęcia opakowanie, nieznanego ustawie Prawo o ruchy drogowym;
- - naruszenie działu 1.2 umowy ADR przepisu VV11 umowy ADR, poprzez przyjęcie, że zastosowane w przewozie worki mogą być traktowane jako opakowanie w rozumieniu umowy ADR.
Podnosząc te zarzutu skarżąca kasacyjnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. polegające na: 1) jego niezastosowaniu w sytuacji gdy rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu strony odwołującej nie przekroczyła dopuszczalnej wielkości, a przekroczenie dotyczyło wyłącznie nacisku na osi pojazdu przewożącego ładunek sypki;
- 2) poprzez zastosowanie niejasnych i dowolnych kryteriów ustalania pojęcia "ładunek sypki" i wiązania go z pojęciem opakowania ładunku przy braku przepisów na to zezwalających lub to akceptujący;
- 3) pośrednie zastosowanie przy interpretacji tego przepisu umowy ADR i istniejącego na jej gruncie pojęcia opakowanie, nieznanego ustawie Prawo o ruchy drogowym;
- 4) naruszenie działu 1.2 umowy ADR przepisu VV11 umowy ADR, poprzez przyjęcie, że zastosowane w przewozie worki mogą być traktowane jako opakowanie w rozumieniu umowy ADR.
Na wstępie podkreślić należy, iż wobec braku sformułowania w analizowanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, uznać należy, iż skarżąca kasacyjnie spółka nie kwestionuje ustalonego w sprawie przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, który Sąd I instancji ocenił jako prawidłowo ustalony.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty wyartykułowane wyżej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, iż dla oceny zasadności nałożenia kary istotna jest ocena spełnienia przesłanek określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym, a nie zasad przewozów towarów niebezpiecznych wynikających z Umowy europejskiej dotyczącej przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) i z ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. WSA zasadnie stwierdził, iż kolejne jednostki redakcyjne art. 140aa - ust. 4 i 5 ustawy p.r.d. określają sytuacje, w których nie wszczyna się postępowania w przedmiocie nałożenia kary, a wszczęte postępowanie się umarza, ale w niniejszej sprawie, nie zachodzi stan faktyczny, który uzasadniałby ich zastosowanie. "W niniejszej sprawie, wbrew podnoszonym argumentom skargi, mimo nie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) pojazdu, to stwierdzone przekroczenie dotyczące przekroczenia nacisku osi pojazdu podlegało przyjęciu odpowiedzialności administracyjnej wprost, bowiem przewóz nie dotyczył ani ładunku sypkiego, ani drewna." (s. 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo nie uznał przewozu ładunku podzielnego – odpadu w workach – za materiał sypki ze względu na sposób przewozu tego materiału, bowiem przewożony w workach stracił on charakter sypkości. Organ prawidłowo ocenił, że z punktu widzenia odpowiedzialności wynikającej z przepisów p.r.d., przepisy umowy ADR nie mają znaczenia. Umieszczenie przedmiotowego ładunku w workach big bag – co jednoznacznie potwierdzają fotografie stanowiące materiał dowodowy – uniemożliwia przesypywanie się umieszczonej w nich zawartości. Strona skarżąca natomiast nie dowodziła (np. innymi fotografiami) okoliczności, które przeczyłyby zdjęciom zgromadzonym w sprawie niniejszej.
Zauważyć należy, iż rację ma skarżąca kasacyjnie spółka, że ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji "ładunku sypkiego" w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Brak ustawowych definicji pojęć używanych przez prawodawcę nie zwalnia jednak organu administracji od dokonywania wykładni takich pojęć w toku rozpoznawania sprawy administracyjnej. W analizowanej sprawie organ odwoławczy dokonał takiej wykładni, a Sąd I instancji uznał ją za prawidłową. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, iż "ładunek sypki" jest to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolności do przesypywania się, zaś poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. W analizowanej sprawie sposób przewożenia przedmiotowego ładunku, tj. umieszczenie go w workach typu big bag sprawił, iż ładunek ten stracił zdolność przesypywania się w przestrzeni ładunkowej. Zatem zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji niewadliwie uznały, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.
Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadnie WSA uznał, że na skarżącą spółkę została prawidłowo nałożona kara pieniężna w wysokości 5.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, na podstawie art. 64 oraz 140 aa ust.1 – 3 p.r.d.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.