Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO lub organ odwoławczy). Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2016 r., którą organ ten na wniosek M.M. (dalej: skarżąca lub strona) orzekł w przedmiocie zezwolenia jej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i umieszczenie w nim kiosku handlowego o powierzchni 42 m2 w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 1 lipca 2017 r., oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 12 663 zł.
Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2015 poz. 460 ze zmianami, dalej: udp).
Skarżąca w odwołaniu do SKO zarzucała naruszenie art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dalsze pozostawanie obiektu, który znalazł się w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, wymaga uzyskania zezwolenia, oraz przez niezastosowanie art. 35 ust 1 udp.
SKO wezwało pełnomocnika strony w trybie art. 64 § 2 kpa do przedłożenia wszelkich dowodów wskazujących na to, że kiosk na który skarżąca uzyskała 15 czerwca 1984 r. pozwolenie na użytkowanie, jest tym samym obiektem, który aktualnie znajduje się w pasie drogowym, oraz poinformowało o tym, że przeprowadziło dowód ze zdjęć pawilonu w aplikacji internetowej Google street view za sierpień 2014 r. oraz za lipiec 2009 r. Pełnomocnik strony złożyła wnioski dowodowe o:
- 1) zwrócenie się do Urzędu Dzielnicowego [..] o nadesłanie protokołu komisyjnych oględzin z 13 sierpnia.1984 r. oraz 5 dokumentów w oparciu o które wydano decyzję z 15 czerwca 1984 r.;
- 2) zwrócenie się do Biura Projektów [...] sp. z o.o. o nadesłanie dokumentacji budowlanej związanej z realizacją przedmiotowego kiosku;
- 3) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z listy prowadzonej przez Sąd Okręgowy [..] lub Sąd Okręgowy w [...] na okoliczność tożsamości obiektu znajdującego się aktualnie w pasie drogowym z obiektem na który wydano pozwolenie na użytkowanie.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji SKO uznało, że żaden z wniosków dowodowych strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 38 ust. 1 udp nie dotyczy sytuacji, gdy następuje remont, przebudowa lub wymiana obiektu umieszczonego w pasie drogowym. Dalsze pozostawienie obiektu w pasie drogowym musi się odbywać na zasadach ogólnych. Oznacza to obowiązek wyjednania zezwolenia (i ponoszenia opłat) nie tylko na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót, ale także na dalsze pozostawienie obiektu budowlanego w pasie drogowym. SKO wskazało, że strona przyznaje, iż dokonała wymiany stolarki okiennej w użytkowanym obiekcie oraz zasłoniła sześć górnych okien i 2 okna po każdej ze stron drzwi wejściowych, nadto okleiła obiekt płytkami w opasce przy gruncie. Z porównania zdjęć z aplikacji Google street view wynika, że pomiędzy lipcem 2009 r. a sierpniem 2014 r. strona dokonała przebudowy kiosku w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego.
Zasłonienie okien oraz obłożenie obiektu płytkami w opasce przy gruncie stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.
Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stawiając zarzuty podobne jak w odwołaniu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 15 kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o inne przepisy niż te, które legły u podstaw decyzji organu I instancji, co pozbawiło stronę możliwości odwołania w administracyjnym toku instancji,
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm., dalej: ppsa), oraz zasądził na rzecz skarżącej 4017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji praktycznie w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, albo uczynił to w niewielkim, niewystarczającym stopniu (pobieżnie i ogólnikowo). Organy obu instancji nie dokonały mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy ustaleń faktycznych w zakresie położenia przedmiotowego obiektu przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i obszaru jaki obiekt zajmował po dniu wejścia w życie ustawy i zajmuje do chwili obecnej. Sąd I instancji uznał za niedopuszczalne w świetle zasad postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy w oparciu o zdjęcia ze strony internetowej, z pominięciem wniosków dowodowych strony. Z uwagi na to, że w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, za przedwczesne Sąd I instancji uznał ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Uzasadniając wysokość zasądzonych kosztów procesu WSA wskazał, że na koszty te składają się: 400 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. Dz.U.2015.1800 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na wypadek nie uwzględnienia wniosku o uchylenie wyroku w całości, wniosło o zmianę punktu 2 wyroku poprzez miarkowanie wysokości zasądzonych kosztów do łącznej kwoty 1 617 zł, na którą składa się kwota wpisu sądowego (400 zł), jedna trzecia stawki wynagrodzenia adwokackiego 3 600/3, oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wniosło też o zasądzenie na rzecz SKO poniesionych kosztów postępowania - kosztów wpisu od skargi kasacyjnej (200 zł).
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1/ rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ppsa polegające na:
a/ niezasadnym i nie znajdującym oparcia w żadnym przepisie prawa pozbawieniu mocy dowodowej wygenerowanych przez członka-orzecznika Kolegium 2 zdjęć pawilonu handlowego z aplikacji internetowej Google street view za sierpień 2014 r. oraz za lipiec 2009 r., podczas gdy organ postąpił po myśli art. 75 § 1 kpa, który to przepis dopuszcza uznanie za dowód wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;
b/ niezasadnym pominięciu dowodu z pisemnego oświadczenia pełnomocnika strony z 13 paźdzernika 2016 r. (w którym pełnomocnik strony podała, że odwołująca przyznaje, że dokonała wymiany stolarki okiennej w użytkowanym obiekcie oraz zasłoniła sześć górnych okien oraz zasłoniła 2 okna po każdej ze stron drzwi wejściowych, nadto okleiła obiekt płytkami w opasce przy gruncie);
c) błędnym i niczym nieuzasadnionym przyjęciu, iż dopiero przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez pełnomocnika strony pozwoli na zgromadzenie kompletu materiału dowodowego, w sytuacji gdy Sąd niezasadnie - bo z rażącym naruszeniem art. 75 § 1 kpa - pozbawił mocy dowodowej dowody zgromadzone przez Kolegium oraz zupełnie pominął dowód w postaci oświadczenie strony o zakresie przeprowadzonego remontu eksploatowanego przez stronę obiektu, 2/ rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 200 ppsa i art. 206 ppsa poprzez niewystarczające uzasadnienie wysokości zasądzonych kosztów oraz nie rozważenie zasadności ich miarkowania w trybie art. 206 ppsa, co doprowadziło do wydania orzeczenia rażąco niesprawiedliwego.
Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M> reprezentowana przez adwokata wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Nie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta była na jednej tylko podstawie kasacyjnej, tj. naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). Szczególnie wyraźnego podkreślenia w tej sprawie wymaga obowiązująca w postępowaniu kasacyjnym zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polegająca na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 ppsa, zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę.
Naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania może stanowić podstawę skutecznej skargi kasacyjnej, o ile naruszenie taki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji wprawdzie ze względu na uchylenie decyzji na skutek stwierdzenia istotnych naruszeń przepisów postępowania odmówił oceny decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jednak jako istotny element koniecznego do ustalenia stanu faktycznego uznał okoliczność, w zakresie położenia przedmiotowego obiektu przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i obszaru jaki obiekt zajmował po dniu wejścia w życie ustawy i zajmuje do chwili obecnej. W istocie więc dokonał wykładni art. 38 udp będącego przepisem prawa materialnego. Zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, a więc autor skargi kasacyjnej takiej wykładni prawa materialnego nie kwestionuje.
Przy tak określonej wykładni przepisów prawa materialnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nie dokonały w sposób zgodny z przepisami postępowania ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy. Wbrew twierdzeniom kasatora WSA nie pozbawił mocy dowodowej zdjęć z aplikacji internetowej Google stree view, ani też nie pominął treści oświadczenia pełnomocnika strony. Uznał tylko, że wobec nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony, dowody wskazywane przez SKO nie są wystarczające dla ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej - położenia i obszaru przedmiotowego obiektu przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych i w okresie późniejszym.
Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zajęcia pasa drogowego nie można stwierdzić wyłącznie na podstawie notatek służbowych, dokumentacji fotograficznej itp., które w sprawie mogą mieć charakter pomocniczy. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK171/08, z 13 stycznia 2015 r. sygn.. akt II GSK 1889/13 treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tymczasem ustalenia SKO zostały oparte na zdjęciach z internetu, których nawet nie ma w aktach administracyjnych sprawy przesłanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postepowania podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.
Nie są też uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 200 ppsa i art. 206 ppsa. Art. 206 ppsa przewiduje możliwość (a nie obowiązek) odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości w uzasadnionych przypadkach. Jest to wyłom od wyrażonej w art. 200 ppsa zasady zasądzania skarżącemu od organu kosztów procesu w przypadku uwzględnienia skargi. W zaskarżonym wyroku zasądzono koszty zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa. Wskazano, że na koszty te składają się: wpis, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżąca zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. Dz.U.2015.1800 ze zm.).
Przyjęto przy tym wynagrodzenie najniższe przewidziane w tym rozporządzeniu przy tej wartości przedmiotu sporu. Uzasadnienie przyznanego zwrotu kosztów procesu było całkowicie wystarczające. To zastosowanie miarkowania zwrotu kosztów na podstawie art. 206 ppsa wymaga uzasadnienia przyczyn miarkowania, gdyż stanowi wyjątek od zasady pełnego zwrotu kosztów. Natomiast niezastosowanie art. 206 ppsa co do zasady nie wymaga bardziej szczegółowego uzasadnienia, zwłaszcza gdy nie było wniosku o zastosowanie miarkowania.
Mając to wszystko na uwadze na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić. Na podstawie art. 182 § 2 ppsa wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa, w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "b" w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zasądzając 1800 zł tytułem wynagrodzenia dla adwokata za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.