Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 4149/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1156/17), rozpoznając skargę D.Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...] z [...] marca 2017 r. Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej z siedzibą w Warszawie powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie; umorzył postępowanie administracyjne w sprawie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

D.Z.(dalej także jako skarżący, wnioskodawca) 9 lutego 2017 r. złożył wiosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2016 poz. 233 ze zm. dalej określana także jako "ustawa", "u.r.p."). Do wniosku dołączył m.in. zaświadczenie o zatrudnieniu w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju i zaświadczenie o przebiegu zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej pismem z 22 lutego 2017 r. wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku, w terminie 7 dni, poprzez złożenie świadectwa pracy za okres zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz świadectw pracy lub umów cywilnoprawnych dotyczących spełnienia wymogów z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. W dniu 23 lutego 2017 r. D.Z. złożył żądane dokumenty m.in. w postaci umów o pracę tymczasową w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie wraz z zakresem obowiązków pracownika oraz świadectwa pracy z Głównego Urzędu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie pozostawiła bez rozpoznania wniosek D.Z. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu postanowienia wskazała, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 25 ust. 4 ustawy albowiem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zatrudnienie wnioskodawcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i wykonywanie umowy o pracę tymczasową w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju stanowi zatrudnienie w urzędach organów władzy publicznej. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej wskazała, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa nie jest urzędem organu władzy publicznej gdyż nie jest konstytucyjnym organem władzy; nie posiada także kompetencji władczych. Jest państwową jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, do której zadań należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami i trybunałami, wydawanie opinii prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa.

Pracami tej jednostki kieruje Prezes Prokuratorii Generalnej, który nie jest organem administracji państwowej lub rządowej i nie posiada kompetencji władczych (imperium) w kształtowaniu sytuacji jednostki, wykonuje zadania publiczne, które to pojęcie ma jednak szersze znaczenie od pojęcia "zadań władzy publicznej", a zadania te mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 grudnia o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1313, z późn. zm.), współdziała z organami władzy publicznej, o czym stanowi art. 5 ust. 1 tej ustawy, a zatem z brzmienia tego przepisu oraz wynikających z art. 7 ww. ustawy uprawnień organów władzy publicznej wobec Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wnioskować należy, że nie jest ona organem władzy publicznej.

Ponadto Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej stwierdziła, że zgodnie z art. 67 ust. 1 i 1b ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zadania związane z przygotowaniem czynności radcy w postępowaniu przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi oraz zadania z zakresu działalności administracyjnej Prokuratorii Generalnej należą do kompetencji asystenta radcy, zaś wnioskodawca był zatrudniony w Prokuratorii jako inspektor, a następnie starszy inspektor, co wzbudza wątpliwości dotyczące zakresu obowiązków tj. czy skarżący wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

W odniesieniu do zatrudnienia wnioskodawcy w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej wskazała, że okres wykonywania pracy w tej instytucji nie podlega zaliczeniu do stażu pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, bowiem umowa o pracę tymczasową łączy wnioskodawcę z [A] sp. z o.o. z siedzibą w P., która nie jest organem władzy publicznej. W ocenie Przewodniczącej, zasady zatrudniania pracowników tymczasowych określa art. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 360), z którego wynika, że agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą, który kieruje pracowników i osoby niebędące pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy - użytkownika. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej wskazała, że wykonywanie pracy na rzecz pracodawcy - użytkownika nie oznacza zatrudnienia w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy albowiem Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, wskazane w umowie jako pracodawca - użytkownik, według przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych jest podmiotem niebędącym pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy, wyznaczającym pracownikowi skierowanemu przez agencję pracy tymczasowej zadania i kontrolującym ich wykonanie.

Niezależnie od powyższego Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej stwierdziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest urzędem organu władzy publicznej, bowiem jest agencją wykonawczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.) nie zaliczoną w ww. ustawie do katalogu organów władzy publicznej.

Rozpoznając zażalenie wnioskodawcy Minister Sprawiedliwości, postanowieniem z 16 marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister wyjaśnił, że skarżący wykazał okres wykonywania czynności, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy w kancelariach prawnych na podstawie umów cywilnoprawnych wynoszący łącznie 6 miesięcy i 16 dni. Powyższa okoliczność powoduje, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek normatywnych, uprawniających do przystąpienia do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy.

WSA w Warszawie ww. wyrokiem z 5 września 2019 r. uchylił oba postanowienia wydane w sprawie, ale zaznaczył, że uchylenie nastąpiło z innych przyczyn niż te, które wskazane zostały w skardze. Sąd I instancji ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji powołał się w uzasadnieniu orzeczenia na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 17 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1072/14), wskazujące, że przesłanka, o której mowa w art. 36² ust. 4 pkt 6 i 7 u.r.p. odpowiada co do treści przesłance z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy określającej warunki przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Niewykazanie więc minimalnego okresu pracy, o którym mowa we wskazanych przepisach, skutkować powinno rozstrzygnięciem merytorycznym odmowy dopuszczenia do egzaminu, nie zaś postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. To ostatnie rozstrzygnięcie uzasadnia wyłącznie niedołączenie wymaganych dokumentów, mimo wezwania.

Sąd I instancji wskazał, przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, na nieprawidłowość działania zarówno organu I instancji tj. Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej z siedzibą w Warszawie, powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. Sąd wskazał, że organ ten, pomimo wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie świadectwa pracy za okres zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz świadectw pracy lub umów cywilnoprawnych dotyczących spełnienia wymogów wskazanych w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania, które to wezwanie zostało przez skarżącego wykonane, uchylił się w istocie od załatwienia wniosku merytorycznie, a więc dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia skarżącego do egzaminu radcowskiego, kończąc postępowanie w sposób formalny tzn. wydając postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe działanie jest nieprawidłowe gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie uniemożliwia zakończenie postępowania w czasie, który pozwoliłby, w razie uwzględnienia argumentacji strony, na przystąpienie do egzaminu we wnioskowanym terminie. Ponadto WSA wskazał, że Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej dokonała oceny złożonych przez skarżącego dokumentów i spełnienia przez niego przesłanki wymogu wykazania 4-letniego okresu zatrudnienia w urzędach władzy publicznej i wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej, bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.

Sąd I instancji wskazał, że skoro przesłanka, o której mowa w art. 36² ust. 4 pkt 6 i 7 ustawy odpowiada w zakresie treści przesłance wskazanej w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy, określającej warunki przystąpienia do egzaminu radcowskiego, to niewykazanie minimalnego okresu pracy, o którym mowa we wskazanych przepisach, skutkować powinno rozstrzygnięciem merytorycznym odmowy dopuszczenia do egzaminu, a nie wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze formalnym tj. postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. To ostatnie rozstrzygnięcie uzasadnia wyłącznie niedołączenie wymaganych dokumentów, pomimo wezwania.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wniosek złożony przez stronę inicjującą to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony przez skarżącego, w trybie art. 36² ust. 2 i ust. 4 ustawy, dotyczył dopuszczenia do egzaminu radcowskiego w terminie 28 - 31 marca 2017 r., wynikającym z informacji zamieszczonej w sposób przewidziany art. 36² ust. 1 ustawy, przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w porozumieniu z Krajową Radą Radców Prawnych. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że tryb wyznaczenia egzaminu radcowskiego określa ustawa o radcach prawnych i jak stanowi art. 36¹ ust. 9 ustawy, egzamin ten przeprowadza się raz w roku w terminie wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Krajową Radą Radców Prawnych.

Dalej Sąd I instancji napisał, że - zgodnie z poglądem wypracowanym już w doktrynie i orzecznictwie - z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest jednego z materialnych elementów stosunku administracyjnoprawnego, wskutek czego nie można wydać decyzji przez załatwienie sprawy co do jej istoty. Stanowiąca przedmiot procesu indywidualna sprawa administracyjna istnieje, dopóki spełnione są łącznie następujące warunki podstawowe tj. w sprawie działa organ administracji, który jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia, istnieje podmiot będący stroną postępowania, przepisy prawa materialnego zawierają określoną normę pozwalającą na podjęcie rozstrzygnięcia oraz zrealizowany został przewidziany hipotezą normy prawnej stan faktyczny. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostatnim z wymienionych warunków tzn. ze zmianą dotyczącą stanu faktycznego, którego elementy zasadnicze, dające podstawę do ukształtowania sytuacji prawnej strony postępowania, zostały określone na podstawie ustawy.

WSA wskazał, że odbył się już egzamin do którego skarżący zamierzał przystąpić, a więc postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Zatem rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez skarżącego dotyczyło prawa do zdawania egzaminu w danym roku, w terminie określonym we wniosku, a przyjętym zgodnie z ustawą, co oznacza, że termin egzaminu radcowskiego, do którego chciał przystąpić skarżący, określał przedmiot sprawy. W sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego związanego z zażaleniem złożonym przez skarżącego, egzamin radcowski w wyznaczonym terminie już się odbył, zdaniem WSA należało przyjąć, że organ nie mógł już rozstrzygać w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do egzaminu. Z tego względu w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Sprawiedliwości, domagając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi D.Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i jej oddalenie w całości, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sprawie zakończonej postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], doszło do - wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 36² ust. 5 w zw. z art. 33(5]) ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 36² ust. 4 pkt 6 i 7 i ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez niewystarczające wyjaśnienie motywów orzeczenia, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy skarga zostaje uwzględniona przez Sąd I instancji z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Uzasadniając skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wskazał, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił (naruszając przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.) własnej argumentacji przyjętego przez siebie stanowiska, ograniczając się jedynie do zacytowania poglądu przedstawionego przez NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1072/14. Zdaniem skarżącego kasacyjnie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do powyższego orzeczenia NSA nie mogło jednak odnieść skutku ponieważ NSA w cytowanym przez WSA wyroku nie dokonał szerszej argumentacji przyjętego poglądu o nieprawidłowości zakończenia postępowania kwalifikującego osoby do udziału w egzaminie zawodowym w tzw. niemerytoryczny sposób czyli poprzez wydanie postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w sytuacji gdy osoby te przedkładają - po uprzednim wezwaniu - dokumenty, które w dalszym ciągu nie dowodzą wymaganego na podstawie przepisów ustawy okresu zatrudnienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści obu uzasadnień nie wynika też przyczyna apriorycznego ustalenia, że zawsze forma postanowienia oznacza brak merytorycznego załatwienia sprawy. Nie jest również wiadome, o jakim innym merytorycznym załatwieniu sprawy wspomniał w uzasadnieniu wyroku Sąd I Instancji, w szczególności który przepis prawa miałby zdaniem WSA stanowić podstawę materialną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (zdaniem Ministra Sprawiedliwości – "zapewne decyzji orzekającej o odmowie dopuszczenia do egzaminu". Skarżący kasacyjnie zauważył, że przepisu takiego brak jest w ustawie o radcach prawnych, a Sąd I instancji - poza ogólnym wskazaniem jak być powinno/nie powinno - nie powiązał swoich rozważań z konkretnym aktem prawnym i konkretnym stanem faktycznym. W szczególności WSA kwestionując podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że organ powinien uczynić inaczej, czyli orzec o odmowie dopuszczenia do egzaminu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA nie dostrzegł, że ta forma orzeczenia przewidziana jest wyłącznie w sytuacjach złożenia wniosku po terminie. WSA "odesłał zatem do nieistniejącej normy prawnej, co w świetle kardynalnej zasady działania organów administracyjnych na podstawie prawa i w jego granicach, jest niedopuszczalne." W ocenie Ministra Sprawiedliwości, za brak formalny wniosku o dopuszczenie do udziału w egzaminie radcowskim może być uznane nie tylko niezłożenie jakiegokolwiek dokumentu, o którym mowa w art. 36² ust. 4 pkt 6 i 7 u.r.p., ale również dokumentu "właściwego", tj. takiego, który rzeczywiście wykazuje stosowny okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy.

Do akt sądowych wpłynęło też pismo D.Z. (bez daty), w którym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu prawnego powstałego w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego do WSA postanowienia Ministra Sprawiedliwości z 16 marca 2017 r. (nr DZP-II-613-20/17 170316-01188) oraz postanowienia nr 1 z 2 marca 2017 r. Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej z siedzibą w Warszawie powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie stwierdził, że postanowienia te są niezgodne z prawem. W konsekwencji powyższego stwierdzenia WSA uchylił zarówno zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie oraz - z uwagi na bezprzedmiotowość - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji organy dokonały nieprawidłowej wykładni określonych w art. 36 (2) ust. 4 pkt 6 i 7, art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 25 ust. 4 pkt 6 i 7 u.r.p. przesłanek warunkujących pozostawienie wniosku D.Z. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego w 2017 r. bez rozpoznania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na jednej podstawie normatywnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wobec funkcjonalnego związku obu zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej oceny.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zakresie obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego) w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 36² ust. 4 pkt 6 i 7 i ust. 5 u.r.p. poprzez niewystarczające wyjaśnienie motywów orzeczenia jak również poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że w sprawie administracyjnej doszło do - wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 36² ust. 5 w zw. z art. 33⁵ ust. 5 u.r.p.

Powyższe zarzuty należy uznać za bezzasadne.

W ocenie NSA orzeczenie Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Dokonując analizy zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej organu NSA wskazuje, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

Zawiera ono również elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko dotyczące stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie podstawy prawnej, a także ocenę w zakresie naruszenia przepisów prawa. Jednakże WSA w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowo wskazał, że brak wykazania przez przystępującego do egzaminu radcowskiego minimalnego okresu pracy, o którym będzie mowa we wskazanych poniżej przepisach, skutkować powinien wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym tj. odmowy dopuszczenia do egzaminu, a nie wydaniem postanowienia o charakterze formalnym tj. o pozostawieniu wniosku D.Z. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego w 2017 r. bez rozpoznania. To ostatnie rozstrzygnięcie - zdaniem WSA – uzasadnia wyłącznie zaniechanie dołączenia wymaganych dokumentów, pomimo wezwania do ich przedłożenia. Jednakże ta błędna wskazówka zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie skutkuje uznaniem, że WSA naruszył przepisy postępowania w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. tak rażąco, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujący – z perspektywy procesowej - konieczność uchylenia kontrolowanego przez NSA wyroku.

NSA wskazuje, że problematyka uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego została unormowana w Rozdziale 3 u.r.p. i to zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i formalnoprawnym. Zasadą jest, że na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2 u.p.r. (art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p.). Ustawa przewiduje jednak wyjątki od powyższej zasady. Art. 25 ust. 1 i 2 u.r.p. wskazuje normatywne przesłanki zwolnienia zarówno od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej oraz złożenia egzaminu radcowskiego.

Z treści wniosku D.Z. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego wynika, że jako podstawę prawną swoich uprawnień wnioskodawca wskazał art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Na podstawie art. 25 ust.

1. 2. u.r.p. do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 36¹ u.r.p., bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić:
2. - osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1, lub kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p.);
3. - osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów (art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p.).

NSA podkreśla, iż w toku procedury w zakresie egzaminu radcowskiego, zainicjowanej wnioskiem o dopuszczenie do tego egzaminu ustawa przewiduje określony tryb postępowania.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie, ograniczoną na tym etapie postępowania sądowego treścią zarzutów skargi kasacyjnej organu, jest istnienie podstaw prawnych dotyczących zarówno zakresu badania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego osoby, która nie odbywała aplikacji radcowskiej, a zamierzała przystąpić do tego egzaminu wykazując, że spełnia normatywne przesłanki, wskazane w art. 25 ust. 2 u.r.p., jak również podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie.

Na etapie badania przesłanek warunkujących dopuszczenie osoby do egzaminu radcowskiego przewodniczący komisji egzaminacyjnej posiada ściśle określone, normatywne uprawnienia, które wskazane zostały w art. 33³ ust. 4 - 9 w związku z art. 36² ust. 5 u.r.p. I tak:

1. - jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymagań formalnych określonych w ust. 2, przewodniczący komisji egzaminacyjnej wzywa kandydata listem poleconym do usunięcia braków w trybie przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 33³ ust. 4 w związku z art. 36² ust. 5 u.r.p.);
2. - w wypadku nieuiszczenia przez kandydata opłaty za udział w egzaminie, przewodniczący komisji egzaminacyjnej wzywa go w trybie określonym w ust. 4, do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni (art. 33³ ust. 6 w związku z art. 36² ust. 5 u.r.p.);
3. - przewodniczący komisji egzaminacyjnej bada czy zgłoszenie zostało złożone przez kandydata w określonym terminie przed dniem rozpoczęcia egzaminu do komisji kwalifikacyjnej (art. 33³ ust. 8 w związku z art. 36² ust. 5 u.r.p.).

Ustawodawca przewidział na ww. etapie postępowania następujący przedmiot oraz formy prawne rozstrzygnięć przewodniczącego komisji egzaminacyjnej. Przewodniczący ten orzeka w formie: postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdy mimo wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wnioskodawca nie uzupełni braków formalnych wniosku (art. 33³ ust. 4 – 5 u.r.p.); postanowienia o zwrocie wniosku, gdy mimo wezwania nie zostanie uiszczona stosowna opłata (art. 33³ ust. 6 - 7 u.r.p.); decyzji o odmowie dopuszczenia do egzaminu, jeżeli wniosek złożono po upływie terminu (art. 33³ ust. 8 u.r.p.).

Od powyższych orzeczeń przysługują odpowiednio: zażalenia i odwołanie kierowane do Ministra Sprawiedliwości (art. 33³ ust. 5, 7, 8 w związku z art. 36² ust. 5 u.r.p.).

Przewodniczący komisji egzaminacyjnej nie posiada więc, z uwagi na brak podstaw normatywnych, uprawnienia do badania wymogów merytorycznych wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Podkreślić należy, że badanie w zakresie formalnym i fiskalnym nie może podlegać rozszerzeniu i obejmować także oceny merytorycznej wniosku (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1721/18). Jak już wyżej zostało wskazane WSA w uzasadnieniu wyroku wadliwie uznał, że przewodniczący komisji egzaminacyjnej zobowiązany był do dokonania oceny wniosku D.Z. także w aspekcie merytorycznym. Obowiązek badania merytorycznego wniosku, jak już wyżej zostało wskazane, nie wynika z przepisów prawa. Brak jest też przepisów kompetencyjnych, uprawiających przewodniczącego komisji egzaminacyjnej do wydania jakiegokolwiek indywidualnego aktu administracyjnego w tym zakresie. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie przewidują, na etapie orzekania w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego, możliwości oceny wniosków - przez organy tj. przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, jak i przez Ministra Sprawiedliwości (w sytuacji skutecznie wniesionych środków zaskarżenia) - z perspektywy merytorycznych przesłanek, koniecznych do spełnienia celem przystąpienia do egzaminu przez osoby, które nie odbyły aplikacji.

Zakres orzekania w przedmiocie wniosków o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zarówno przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej jak i przez Ministra Sprawiedliwości (w sytuacji skutecznie wniesionych środków zaskarżenia) dotyczy tylko i wyłącznie kwestii braków formalnych, opłaty i terminowości złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1721/18).

W sytuacji gdy wniosek spełnia wymogi formalne i fiskalne, a ponadto gdy został złożony w odpowiednim, wskazanym w przepisach prawa, terminie przewodniczący komisji egzaminacyjnej jest zobowiązany do zawiadomienia kandydata, który został zakwalifikowany do udziału w egzaminie o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu radcowskiego (art. 33³ ust. 9 w związku z art. 36² ust. 5 u.r.p.). Dopuszczenie do egzaminu nie wymaga wydania aktu administracyjnego, przesądzającego o spełnieniu merytorycznych przesłanek (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1721/18).

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.