Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 748/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę M. C. -"K." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu [...] czerwca 2008 r. w S., na drodze krajowej nr 8, funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych Izby Celnej w B. dokonali kontroli dokumentów kierowanego przez G. O. pojazdu marki DAF o nr rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki KRONE o nr rejestracyjnym [...]. Przewóz drogowy wykonywany był przez przedsiębiorcę – M. C. - "K.".
W oparciu o wynik tej kontroli Naczelnik Urzędu Celnego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], nałożył na M. C. - "K." karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz karę pieniężną w kwocie 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów.
Dyrektor Izby Celnej w B., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowany pojazd nie został przez przedsiębiorcę zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, której wypis okazany został podczas przeprowadzonej kontroli. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz.U.UE.L.92.95.1; Dz.U.UE-sp.07-1-370 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92, ma zastosowanie wyłącznie do polskich przedsiębiorców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe, wskazując, że w rozporządzeniu tym określono obowiązek stosowania się posiadaczy licencji wspólnotowych do przepisów krajowych danego Państwa Członkowskiego.
Zgodnie zaś z przepisami krajowymi przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d., a więc także danych dotyczących wykazu pojazdów samochodowych, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Wszelkie zmiany danych dokonywane są na pisemny wniosek posiadacza licencji przez organ, który jej udzielił. Dopiero po otrzymaniu wypisu, bądź wypisów w liczbie odpowiadającej ilości pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji lub jej zmian, a co za tym idzie po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia pojazdu do licencji, odwołujący się mógł wykonywać transport drogowy kontrolowanym pojazdem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy posiadacz licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego zobowiązany jest do zgłoszenia organowi, który udzielił licencji, pojazdu samochodowego, którym wykonuje przewozy.
Sąd I instancji wskazał, że wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w pojazdach dokonywanych na terytorium Wspólnoty regulują przepisy rozporządzenia (EWG) nr 881/92. Zgodnie z treścią "Przepisów ogólnych" załącznika nr I do tego rozporządzenia, na terytorium każdego Państwa Członkowskiego posiadacz licencji musi stosować się do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych obowiązujących w tym państwie, w szczególności w odniesieniu do transportu i ruchu drogowego. Takimi unormowaniami obowiązującymi na terenie Polski są m.in. przepisy u.t.d.
Sąd I instancji podniósł, że przedsiębiorca składając wniosek o wydanie licencji załącza wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Organ udzielający licencji wydaje wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., czyli także danych dotyczących liczby i rodzaju pojazdów, którymi dysponuje w celu dokonywania przewozu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, a jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.
Zdaniem Sądu w sprawie ustalono bezspornie, że przedsiębiorca M. C., posiadający licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, nie zgłosił do organu, który wydał mu licencję, pojazdu o nr rejestracyjnym [...], którym w dniu [...] czerwca 2008 r. wykonywał międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy. Bezspornym w sprawie jest również fakt wykonywania przez przedsiębiorcę przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów i ograniczeń w ruchu niektórych rodzajów pojazdów, gdyż niedziela [...] czerwca 2008 r. była dniem, w którym obowiązywał zakaz ruchu pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton od godziny 7.00 do 22.00.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy u.t.d. nie określają jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia; co do zasady nie ma też - m.in. z racji oderwania tej odpowiedzialności od winy i wysokości szkody - możliwości miarkowania wysokości kary. Tym samym legalności zaskarżonej decyzji nie mogą podważać zarzuty dotyczące wysokości wymierzonych kar pieniężnych.
M. C. -"K." złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji w zaskarżonym zakresie albo ich uchylenie w tej części, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust.1 u.t.d. i l.p. 1.2 załącznika do tej ustawy, co było następstwem wadliwego odczytania (zastosowania) załącznika nr I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 i przyjęcia, że wzór licencji stanowiący załącznik do tego rozporządzenia zawiera treść normatywną i to mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;
- - art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przez uznanie, że przedsiębiorca posiadający wspólnotową licencję na międzynarodowy transport drogowy rzeczy był zobowiązany w ramach postępowania licencyjnego do zgłoszenia nowego pojazdu do licencji, w sytuacji gdy z art. 3 ust.1 i 2, art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 881/92 wynika, że do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego obowiązek taki nie został ustanowiony. Co z kolei było wynikiem odmowy zastosowania art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) w zw. z art. 2 części 1 Traktatu podpisanego w Atenach z 16 kwietnia 2003 r. dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej i innych krajów do Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864 zał.). Z tych względów skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez egzekwowanie od przedsiębiorcy obowiązków, które na nim nie ciążyły, wskutek pierwszeństwa prawa wspólnotowego;
[ewentualnie]
- - art. 2 i art. 31 ust. 3 oraz art. 8 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w toku wykładni l.p. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który narusza zasadę proporcjonalności przez naruszenie proporcji między efektami regulacji a ciężarami wynikającymi dla skarżącego, w sytuacji gdy za brak licencji i za niezgłoszenie pojazdu do niej przewidziana jest taka sama dotkliwa kara (8000 zł.), choć ciężar naruszenia prawa jest nieproporcjonalnie różny.
- II. Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu do zarzutu niekonstytucyjności przepisów sankcyjnych, mimo kompetencji wynikającej z art. 8 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że na skarżącego nałożono karę za wykonywanie przewozów pojazdem niezgłoszonym do licencji uznając, że taki obowiązek istnieje, ale nie wskazano przepisu, który by obowiązek taki ustanawiał względem wspólnotowego (międzynarodowego) przewoźnika. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego przepisem tym nie może być art. 14 ust.1 u.t.d., bowiem między tym przepisem a rozporządzeniem Rady (EWG) nr 881/92 zachodzi niezgodność. Polega ona na nałożeniu w prawie krajowym obowiązków informacyjnych w zakresie pojazdów, którymi wykonywane są przewozy, w sytuacji gdy w przepisach wspólnotowych, takiego obowiązku brak. Rozporządzenie to w sposób kompleksowy reguluje zasady udzielania licencji na transport międzynarodowy oraz zasady wydawania wypisów z tej licencji. Reguluje ono treść prawa podmiotowego (uzyskiwanie przez stronę zezwolenia na wykonywanie działalności transportowej) w sposób zupełny i kompletny określając uprawnienia zawodowe przedsiębiorców.
Z tego też względu przypadki cofnięcia licencji określone w rozporządzeniu, mają pierwszeństwo przed zupełnie odmiennym reżimem prawa krajowego (art. 15 u.t.d.). Analogicznie treść licencji wspólnotowej (załącznik nr I do rozporządzenia) ma pierwszeństwo przed treścią tej licencji określonej w art. 11 ust.1 u.t.d., mimo iż licencja krajowa zawiera elementy nieznane licencji wspólnotowej.
Zdaniem skarżącego prawo polskie nie może wchodzić w sferę objętą regulacją wspólnotową. Łączy się to z tzw. kompetencją konkurencyjną Wspólnot. Występuje ona wtedy, gdy w odniesieniu do określonych dziedzin kompetencja stanowienia prawa została wprawdzie przyznana Wspólnotom, ale tak długo jak długo Wspólnoty nie korzystają ze swych kompetencji, kompetencje te przysługują nadal państwom członkowskim. Jednak z chwilą, gdy w danej dziedzinie zostało przyjęte uregulowanie wspólnotowe, nie ma już miejsca na działanie państw członkowskich. W takich sytuacjach, zgodnie z orzeczniczym dorobkiem ETS prawo wspólnotowe znajduje pierwszeństwo w stosowaniu.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z treści załącznika do rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 wynika obowiązek stosowania prawa krajowego, bowiem załącznik ten nie zawiera żadnych bezpośrednich i abstrakcyjnych norm prawnych skierowanych do nieoznaczonego adresata, jest to jedynie wzór wydawanej przedsiębiorcom licencji i z pewnością nie może być źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym treść zapisu znajdującego się we wzorze wcale nie odnosi się do zasad udzielania licencji, lecz do przepisów administracyjnych obowiązujących na terytorium wykonywania przewozów.
W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu, który nakładałby obowiązek zgłaszania pojazdów do licencji wspólnotowych, skoro zaś nie ma takiego obowiązku, to nie można karać za jego niewykonanie. W związku z tym skarżący zarzucił, że w sprawie wadliwie zastosowano normę l.p. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie odnosi się on do przewoźników międzynarodowych, których obowiązki w zakresie uprawnień licencyjnych określa wyczerpująco prawo wspólnotowe.
Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, iż kara za wykonywanie przewozu pojazdem niezgłoszonym do licencji jest taka sama, jak za wykonywanie przewozów bez licencji, co narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla wymierzania kary w tej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również, że Sąd ten jest w pełni związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do obydwu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a ich istota w odniesieniu do prawa materialnego sprowadza się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji, wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do wykonanego przez skarżącego (posiadacz licencji wspólnotowej) międzynarodowego przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.
Wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Wspólnoty regulują przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia licencja wspólnotowa wydawana jest przez Państwa Członkowskie, zgodnie z art. 5 i 7, każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy, który prowadzi działalność w Państwie Członkowskim, zgodnie z przepisami tego Państwa Członkowskiego. Z kolei w myśl art. 5 ust. 3 licencja wspólnotowa odpowiada wzorowi, określonemu w załączniku I, który ustanawia również warunki dotyczące jego wykorzystania, zawarte w przepisach ogólnych. Odesłanie zawarte w tym przepisie oznacza, że warunki dotyczące wykorzystania licencji wspólnotowej ustanowione we wzorze licencji, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej mają wiążącą treść normatywną. Zgodnie z tymi warunkami posiadacz licencji wspólnotowej na terytorium każdego Państwa Członkowskiego musi stosować się do przepisów ustawowych i administracyjnych obowiązujących w tym państwie, w szczególności w odniesieniu do transportu i ruchu drogowego.
Treść regulacji zawartych w art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 wskazuje, że każdy przewoźnik wykonujący na podstawie licencji wspólnotowej, zarobkowo drogowy przewóz rzeczy obowiązany jest prowadzić tę działalność zgodnie z przepisami obowiązującymi w Państwie Członkowskim miejsca prowadzenia działalności. Oznacza to, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 nie regulują w sposób wyczerpujący wykonywania licencji wspólnotowej, ponieważ nakazują prowadzenie działalności na jej podstawie zgodnie z przepisami prawa krajowego.
Przepisami ustawowymi, do których zobowiązany jest stosować się posiadacz licencji wspólnotowej, prowadzący działalność na terenie Polski są m.in. przepisy ustawy o transporcie drogowym. Chybiony jest w związku z tym, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 i l.p. 1.2. załącznika tej ustawy, ponieważ przepisy te mają zastosowanie w stanie faktycznym sprawy na podstawie art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być również uznany za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.
Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął, że w oparciu o powyższe przepisy skarżący był zobowiązany zgłosić na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d., a więc także dane dotyczące nowego pojazdu, którym zamierzał wykonywać zarobkowo drogowy przewóz rzeczy. Zarzut skarżącego, że obowiązek taki nie wynika z rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 jest nietrafny, ponieważ kwestię tę reguluje odesłanie do prawa krajowego zawarte w art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 3 tego rozporządzenia.
W konsekwencji nie jest także trafny zarzut odmowy zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w związku z art. 2 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, ponieważ Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 trafnie odwołując się do zawartych w tym akcie odesłań do prawa krajowego.
Analogiczne względy czynią również chybionym zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ egzekwowane od przedsiębiorcy obowiązki wynikają z ustawy o transporcie drogowym, która ma zastosowanie w sprawie przez odesłanie zawarte w rozporządzeniu wspólnotowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności przy wykładni przepisów l.p. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ponieważ naruszenie takie nie zaistniało. Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji stanowi w istocie podobne w skutkach naruszenie obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a dotyczących wykonywania transportu drogowego lub wymaganej licencji i dlatego obydwa te naruszenia zagrożone są karą pieniężną w tej samej wysokości, co nie narusza zasady proporcjonalności w stosowaniu tej kary.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawa o transporcie drogowym nie określa przesłanek przewidujących możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, jej ograniczenia bądź miarkowania, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.