Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2459/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę P. S.A. w W. (dalej: skarżąca) na informację M. J. W. P. U. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest kompletna, zatem należało pozostawić ją bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).
Do złożonej w dniu [...] października 2012 r. skargi skarżąca przedstawiła szereg kserokopii dokumentów nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem.
Skarga wraz z potwierdzeniem opłaty sądowej została włączona do akt sądowych sprawy, zaś pozostałe załączniki – jako dokumentacja załączona do skargi – zostały pozostawione przy aktach sądowych.
Zarządzeniem z [...] sierpnia 2012 r. skarżąca spółka została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie:
- a) oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku o dofinansowanie oraz pisma MJWPU z [...] sierpnia 2012 r. dotyczącego odrzucenia projektu,
- b) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii protestu z [...] września 2012 r. oraz pisma MJWPU z [...] października 2012 r.
- c) uzupełnionego lub poprawionego – zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie MJWPU z [...] lipca 2012 r. – wniosku oraz załączników (oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii) – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.
W wykonaniu zarządzenia Sądu w dniu [...] grudnia 2012 r. spółka złożyła poświadczone ze zgodność z oryginałem kserokopie:
- 1) informacji, że wnioskowane inwestycje nie wiążą się z budową, przebudową ani dobudową (bez podpisu);
- 2) pisma z dnia [...] września 2012 r. dot. odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych;
- 3) protestu z dnia [...] września 2012 r.
- 4) pisma z dnia [...] lipca 2012 r. wskazującego na błędy formalne i braki wniosku o dofinansowanie;
- 5) biznes planu;
- 6) informacji w sprawie ooś;
- 7) załącznika 1a;
- 8) zgłoszenia inwestycji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko;
- 9) bilansów na dzień [...] grudnia 2008 r.; [...] grudnia 2009 r.; [...] grudnia 2010 r.; wraz z rachunkami zysków i strat, oświadczenia o niezaleganiu z podatkami oraz wygenerowanego elektronicznie wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. podpisanego przez prezes zarządu E. M.-H. i oświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r., jak również płytę CV z filmem o technologii procesu mineralizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wskazał, że stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika przy tym, że skarga powinna być wniesiona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust.
- 4. Wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5).
Z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2012 r. (sygn. akt SK 8/12) w którym stwierdzono, iż art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie w jakim przewiduje, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, bez możliwości wezwania do uzupełnienia braków w dokumentacji, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zarządzeniem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwano skarżącą spółkę do usunięcia braków formalnych skargi.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę, do której załączyła (po wezwaniu Sądu) wygenerowany elektronicznie egzemplarz wniosku o dofinansowanie z [...] sierpnia 2012 r. podpisany przez Prezes E.M. – H..
Tymczasem z załączonej do skargi kopii pisma MJWPU z [...] lipca 2012 r. wynika, iż wnioskodawca został wezwany do poprawienia "błędów formalnych" wniosku oraz dołączenie wskazanych dokumentów. W piśmie tym wskazano, iż poprawiony wniosek należy przesłać systemem MEWA oraz dostarczyć dwa egzemplarze wydrukowanego z korespondencji wysłanej wniosku o dofinansowanie oraz dwóch egzemplarzy załączników (jeśli dotyczy), z zaznaczeniem, iż dotyczy to tylko tych dokumentów, do których zgłoszono uwagi. Skoro zatem pismo MJWPU pochodzi z dnia [...] lipca 2012 r., zaś dołączony do skargi egzemplarz wniosku opatrzony jest datą [...] sierpnia 2012 r., to oznacza to, że występując ze skargą strona nie złożyła wniosku o dofinansowanie w pierwotnej wersji, tj. w wersji, która została uznana przez MJWPU za zawierającą "błędy formalne" i to pomimo wyraźnego wskazania w zarządzeniu z dnia [...] listopada 2012 r. o obowiązku nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku o dofinansowanie – pierwotnie złożonego. W konsekwencji oznacza to, że dokumentacja w sprawie jest niekompletna, bowiem nie spełnia omówionych wyżej wymogów jakie wprowadziła u.z.p.p.r.
Ponad to WSA podał, że skarżąca nie złożyła poświadczonego za zgodność z oryginałem pisma MJWPU z dnia [...] października 2012 r. będącego przedmiotem skargi. Kserokopia pisma z dnia [...] października 2012 r. (mało czytelna) została złożona wraz ze skargą do WSA, a zatem nie wykonano pkt II b) zarządzenia z dnia [...] listopada 2012 r. Spółka nie wykonała również pkt II c) zarządzenia z dnia [...] listopada 2012 r., zobowiązującego ją do złożenia uzupełnionego lub poprawionego – zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie MJWPU z dnia [...] lipca 2012 r. – wniosku oraz załączników, oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii. Skarżąca wprawdzie złożyła jak należy domniemywać poprawiony egzemplarz wniosku (o czym świadczyłaby data [...] sierpnia 2012 r.), jednakże wezwanie z dnia [...] lipca 2012 r. wskazywało na konieczność i wyjaśnień i uzupełnień czego strona nie uczyniła.
Dokumentację uznać należy za kompletną zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy, oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas, bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów.
Skarżąca w dniu [...] marca 2013r. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zarzucając:
- 1. art. 30e ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 pkt. 2 u.z.p.p.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnej wykładni pojęcia "kompletna dokumentacja" i "wniosek o dofinansowanie", co doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarżący nie złożył wraz ze skargą kompletnej dokumentacji i w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia skargi bez rozpoznania, w sytuacji, gdy skarżący po wezwaniu go do uzupełnienia braków formalnych skargi, uzupełnił dokumenty w taki sposób, że stanowiły one "kompletną dokumentację", o której mowa w art. 30c ust. 2, tj. całą jaką dysponowała instytucja pośrednicząca przy ocenie wniosku, w tym wniosek o dofinansowanie oraz pismo z dnia [...] października 2012 r.,
- 2. § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z aktami sprawy sądowoadministracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 12a § 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe utworzenie akt sprawy, tj. wszycie do akt sprawy oraz ponumerowanie odpisu skargi wraz z załącznikami, która przeznaczona była dla organu administracyjnego (co jasno wynikało z dołączonego do skargi wraz z załącznikami ręcznego dopisku "dla organu"), natomiast nie ponumerowanie oraz nie połączenie w sposób trwały z aktami sprawy, skargi wraz z załącznikami poświadczonymi za zgodność z oryginałem, która przeznaczona była dla Sądu (co jasno wynikało z dołączonego do dokumentów dopisku "dla Sądu") oraz kart w postaci pisma przewodniego skarżącego wraz z załącznikami złożonego w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, lecz rozłączenie i przemieszanie przekazanych przez skarżącego dokumentów, i pozostawienie ich "luzem", za kartami wszytymi do akt;
- 3. art. 133 § 1 w zw. z art.166 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w sprawie w oparciu o niewłaściwie utworzone akta sprawy, składające się z odpisu skargi wraz z załącznikami w miejsce oryginału skargi wraz z załącznikami oraz niekompletne z uwagi na niewszycie i nie opatrzenie numerami dokumentów, o których mowa w punkcie 2. zarzutów.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a.
Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany.
Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 tej ustawy.
Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.
Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.).
Wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę wyniku procedury odwoławczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wzywał skarżącą spółkę o złożenie pierwotnego wniosku gdyż tylko dysponując pełną dokumentacją ma możliwość w pełni skontrolować zarówno organ, który nakazał spółce dokonać zmian jak również spółkę, która została zobligowana do zmiany pierwotnie złożonego wniosku.
Kasator winien zważyć, iż Sąd I instancji poprzez badanie pełnej dokumentacji sprawuje kontrolę również nad organem czy ten poprzez zobligowanie spółki nie dopuścił się naruszenia procedury lub innych uchybień. W sytuacji gdy Sąd rozpoznając skargę nie dysponował pełną dokumentacją tym samym nie mógł dokonać prawidłowej oceny dokumentacji oraz całego postępowania. Skarżąca pomimo wezwania nie przedstawiła pierwotnego wniosku, tym samym pozbawiła Sąd możliwości dokonania kontroli, o którą wniosła poprzez złożenie skargi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo pozostawił skargę spółki bez rozpatrzenia. W sytuacji gdyby Sąd I instancji pomimo niekompletności dokumentacji przeprowadził kontrolę, to uznać by należało, iż ocena ta byłaby nierzetelna i nieobiektywna.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również drugiego zarzutu skarżącej odnoszącego się do niewłaściwego utworzenia akt sprawy. Sformułowany zarzut jest bezzasadny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z aktami spraw sądowowoadministracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym prawidłowo utworzył akta wraz z nadaniem chronologicznej numeracji kart. Do obwoluty (teczki) została wszyta skarga spółki wraz z dokumentem poświadczającym wniesienie wpisu od skargi, KRS Spółki, korespondencja dotycząca doręczenia odpisu skargi dla M. J. W. P. U. jak również odpowiedź na skargę M. J. W. P. U. i inne pisma oraz zarządzenia. Do akt sprawy został również załączony skoroszyt z dokumentacją – aktami administracyjnymi oraz załączniki skarżącej spółki wniesione do skargi. Zatem akta sprawy zostały w sposób prawidłowy i spójny przedstawione zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając wniesiony zarzut uznaje go za bezpodstawny, tym samym nie podziela argumentacji skarżącej spółki. Nazwane przez skarżącą "luźne kartki" (dokumenty) zostały w sposób prawidłowy związane z aktami głównymi sprawy tym samym zostały utworzone zgodne z wyżej powołanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.