Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 419/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. akt I SA/Ol 597/15 oddalił skargę [...] (dalej: skarżący, wnioskodawca) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu 29 marca 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie renty strukturalnej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (określany dalej jako Kierownik ARiMR, organ I instancji) stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do uzyskania renty strukturalnej określone w § 4 pkt 1-3, pkt 6 i 7, § 11 i § 20 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) - dalej: rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Kierownik ARiMR przyznał wnioskodawcy rentę strukturalną w wysokości 1800,26 zł od dnia 24 października 2005, nie dłużej niż 10 lat.

Na świadczenie to składał się m.in. dodatek na małżonka w wysokości 60%, tj. 337,55 zł, wynikający z § 12 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r.

Kolejnymi decyzjami z dnia [...] marca 2006 r., [...] marca 2008 r., [...] marca 2009 r., [...] lutego 2010 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] marca 2013 r., [...] lutego 2014 r. Kierownik ARiMR zmienił wysokość pobieranego przez wnioskodawcę świadczenia z uwagi na waloryzację kwoty najniższej emerytury.

W dniu 5 maja 2009 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym w [...], decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przyznającą małżonce wnioskodawcy - [...], bezterminowo od dnia 1 kwietnia 2009 r., emeryturę rolniczą w kwocie 868,11 zł.

Z związku z tym, iż fakt ten nie został uwzględniony przy wydawaniu kolejnych decyzji w sprawie zmiany wysokości renty strukturalnej: z [...] marca 2009 r., [...] lutego 2010 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] marca 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r., organ I instancji w dniu [...] lutego 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nadmiernie pobranych przez skarżącego środków finansowych za lata 2009 - 2014.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. organ I Instancji stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. o zmianie wysokości renty strukturalnej, zaś decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2012r. zaś decyzją Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Nr [...], zaś decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. a decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016r.

Dnia [...] marca 2015 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr [...] ustalając wnioskodawcy kwotę nadmiernie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, w łącznej wysokości 30068,91 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 60 % kwoty najniższej emerytury, jeżeli wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim i spełnione są następujące warunki:

1. - przekazane gospodarstwo rolne stanowiło źródło utrzymania dla obojga małżonków,
2. - oboje małżonkowie w dniu przekazania gospodarstwa rolnego spełniają warunki określone w § 4,
3. - małżonek wnioskodawcy nie posiada własnych źródeł dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i nie ma ustalonego prawa do emerytury albo renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie zaś z § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy małżonek uprawnionego do renty strukturalnej, powiększonej o zwiększenie, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 1, w trakcie jej pobierania nabędzie prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników, lub podejmie pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, rentę strukturalną zmniejsza się o kwotę tego zwiększenia.

Organ odwoławczy powołał również przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438), ustanawiające podstawę prawną zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Organ II instancji wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zastosowania:

1. - art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L z 2004 r., Nr 141, str. 18 ze zm.), mającego zastosowanie dla płatności w ramach kampanii w latach 2005 - 2009;
2. - art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z 2009 r., Nr 316, str. 65 ze zm.), mającego zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2010 r.;
3. - art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2011 r., Nr 25, str. 8 ze zm.), mającego zastosowanie do płatności w ramach kampanii w 2011 r. i w latach następnych, zgodnie z którymi, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, zasadę tę stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadne było twierdzenie, że błąd mógł zostać wykryty przez stronę w zwykłych okolicznościach.

Organ podkreślił, że składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej, rolnik podpisał bowiem oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania i wypłaty rent strukturalnych. Zobowiązał się też do informowania Agencji o faktach, które mają istotne znaczenie dla zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych z tego tytułu świadczeń. Także w pouczeniu decyzji o przyznaniu renty strukturalnej został poinformowany, że wymienioną rentę zmniejsza się o kwotę dodatku na współmałżonka w przypadku, gdy uzyska on własne źródło dochodu. Również w decyzji KRUS z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawarto informację, że świadczenia rentowe przyznane przez inny organ mogą mieć wpływ na wysokość emerytury.

Zdaniem organu, strona miała więc pełną świadomość, iż w okresie od kwietnia 2009 r. do września 2014 r. otrzymywała rentę strukturalną bez uwzględnienia pomniejszenia o dodatek na współmałżonka.

W kwestii zaś argumentacji odwołania nawiązującej do art. 7 Kodeksu cywilnego oraz art. 73 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, Dyrektor OR ARiMR zwrócił uwagę, że stosownie do art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednak jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

W ocenie organu odwoławczego, działanie strony nie nosiło znamion dobrej wiary, które uzasadniałyby przyjęcie krótszego z tych terminów. Strona pobierała bowiem rentę strukturalną w zawyżonej wysokości od kwietnia 2009 r. do września 2014 r., mając świadomość, że nabycie prawa do emerytury przez małżonkę nie znalazło odzwierciedlenia w decyzjach waloryzacyjnych. Zdaniem organu skoro zatem pierwsze powiadomienie o pobraniu nadmiernie przyznanych płatności nastąpiło 12 lutego 2015 r., a więc w dniu doręczenia producentowi rolnemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, zaś pierwsza płatność w zawyżonej wysokości została przekazana 23 kwietnia 2009 r., to sprawa nie uległa przedawnieniu.

Odwołując się natomiast do art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 312, str. 1 ze zm.), organ wskazał, że w odniesieniu do programów wieloletnich, w tym dotyczących rent strukturalnych przyznawanych w ramach PROW 2007-2013 na okres 10 lat, w każdym przypadku okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W związku z powyższym, w odniesieniu do płatności w ramach PRO W 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r., (do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (tj. termin przedstawienia Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz.

UE L 209 z 11.8.2005, str. 1 ze zm.). Organ dodał, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit trzeci i czwarty ww. rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, w niniejszej sprawie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia w dniu 12 lutego 2015r., poprzez doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Organ nie znalazł ponadto podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o przepis art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547). Stwierdził bowiem, że łączna kwota nadmiernie przyznanych płatności z tytułu renty strukturalnej przekroczyła równowartość kwoty 100 Euro.

Wnioskodawca nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu II instancji i złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. akt I SA/Ol 597/15 Sąd I instancji oddalił skargę.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane w sprawie jako mające uzasadnienie w zgromadzonych dowodach.

Stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy beneficjent spełnił warunki zwolnienia ze zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej.

Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskodawca pobrał w okresie od kwietnia 2009 r. do września 2014 r. nienależne płatności z tytułu renty strukturalnej na łączną sumę 30.068,91 zł, bowiem z zebranego przez organy materiału dowodowego wynika, że pomimo poinformowania przez beneficjenta w dniu 5 maja 2009 r., Biura Powiatowego ARiMR w [...] o decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] kwietnia 2009 r. przyznającej - [...] od dnia 1 kwietnia 2009 r. emeryturę rolniczą w kwocie 868,11 zł, organ okoliczności tej nie uwzględnił w kolejnych decyzjach zmieniających wysokość renty strukturalnej (z [...] marca 2009 r., [...] lutego 2010 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] marca 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r.). Stanowiło to następnie podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności tych decyzji, po czym ustalenia kolejnymi decyzjami nadmiernie pobranych środków finansowych za lata 2009 – 2014.

W ocenie Sądu jeżeli zatem wyeliminowano z obrotu prawnego ww. decyzje zmieniające wysokość renty strukturalnej i przyznano płatność w niższej wysokości, to powyższe oznacza, że różnica między płatnością pierwotnie przyznaną, a płatnością później przyznaną, jest kwotą nienależnie pobraną. Sytuacja, gdy dochodzi do nienależnego pobrania płatności ma bowiem miejsce wówczas gdy rolnikowi wypłacono płatność na podstawie decyzji administracyjnej, którą później uchylono i przyznano płatność w niższej wysokości.

Zdaniem Sądu w mającej zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie kwestii związanej z argumentacją skargi, iż beneficjent spełnił warunki zwolnienia ze zwrotu nienależnie pobranych płatności, ponieważ wypłata zawyżonych płatności nastąpiła wyłącznie w wyniku pomyłki organu - prawidłowo zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle przepisów rozporządzeń Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004 r., 30 listopada 2009 r. i 27 stycznia 2011 r., obie wskazane w nich przesłanki, tj. dokonania płatności na skutek pomyłki organu oraz niemożności wykrycia błędu przez rolnika, muszą być spełnione łącznie.

W ocenie Sądu należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora ARiMR, że zaistniała pomyłka organu mogła zostać wykryta przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, o których mowa w przepisach Rozporządzeń Komisji (WE).

Sąd podkreślił, że składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej rolnik podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania i wypłaty rent strukturalnych. Zobowiązał się też do informowania Agencji o faktach, które mają istotne znaczenie dla zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych z tego tytułu świadczeń. Na obowiązek informowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji o wszelkich zaistniałych okolicznościach mających wpływ na prawo do wypłaty i wysokości renty strukturalnej, organ wielokrotnie wskazywał w pouczeniach do decyzji zmieniających wysokość renty strukturalnej za kolejne lata.

Z kolei, w pouczeniu decyzji o przyznaniu renty strukturalnej beneficjent został poinformowany, iż wymienioną rentę zmniejsza się o kwotę dodatku na współmałżonka w przypadku, gdy uzyska on własne źródło dochodu. W uzasadnieniu tej decyzji, podobnie jak w późniejszych decyzjach o zmianie wysokości renty strukturalnej każdorazowo wskazywano stronie, że składową pomocy finansowej jest zwiększenie o 60% z tytułu pozostawania w związku małżeńskim, z tytułu dodatku na współmałżonka, czy spełnienia przez współmałżonka wymagań określonych w rozporządzeniu.

W związku z zarzutem skargi, iż decyzję z [...] marca 2015 r. organ wydał później niż rok po dokonaniu większości płatności, Sąd wskazał, że akapit 2 przepisów art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zaistnienia łącznie obu przesłanek wymienionych w akapicie 1 tych przepisów, tj. gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W niniejszej sprawie, wobec niespełnienia drugiego z warunków i wyłączenia zastosowania akapitu 1 nie było więc podstaw do zastosowania akapitu 2 powyższych przepisów, a więc możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej w związku z upływem 12-miesięcznego terminu przekazania decyzji o odzyskaniu płatności.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skargi, że w odniesieniu do płatności za rok 2009 spełnione zostały warunki zwolnienia na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, skoro organ przekroczył 4-letni termin powiadomienia pozostającej w dobrej wierze strony, o nieuzasadnionej płatności.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organy oceniły, że brak jest podstaw do przyjęcia dobrej wiary strony, a co za tym idzie, krótszego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności, w sytuacji gdy rolnik pobierając od kwietnia 2009 r. do września 2014 r. rentę strukturalną w zawyżonej wysokości, miał świadomość, że nabycie prawa do emerytury przez małżonkę nie znalazło odzwierciedlenia w decyzjach waloryzacyjnych. Skoro bowiem pierwszego powiadomienia o pobraniu nadmiernie przyznanych płatności organ dokonał 12 lutego 2015 r., (w związku z doręczeniem w tym dniu producentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego), zaś pierwsza płatność w zawyżonej wysokości została przekazana 23 kwietnia 2009 r., to dziesięcioletni termin nie upłynął, a sprawa nie uległa przedawnieniu.

W ocenie Sądu prawidłowo również zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji na treść art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 312, str. 1 ze zm.), w myśl którego, w odniesieniu do programów wieloletnich, w tym dotyczących rent strukturalnych przyznawanych w ramach PROW 2007-2013 na okres 10 lat, w każdym przypadku okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Dlatego też dla płatności za lata 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r., i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Skarżący pobrał nienależną płatność z tytułu renty strukturalnej w wysokości 30.068,91 zł, zaś przeprowadzone z respektowaniem przepisów prawa procesowego, postępowanie dowodowe nie wykazało aby spełnione zostały przesłanki odstąpienia od obowiązku zwrotu należności, o których mowa w cyt. wyżej przepisach art. 73 ust. 4, art. 80 ust. 3 i art. 5 ust. 3 rozporządzeń Komisji (WE).

Nie doszło także do przedawnienia tej należności.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec prawidłowych ustaleń faktycznych i dokonanej ocena prawnej, bezzasadne są też zarzuty skargi odnośnie naruszenia określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przerzucenia na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej, czy rozstrzygania na jego niekorzyść wątpliwości.

Nie zgadzając się z wyrokiem Sądu I instancji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. a) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez nieuchylenie decyzji organu w wypadku naruszenia przez niego przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zebraniu i nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie, że pomyłka organu I instancji mogła być wykryta przez skarżącego, podczas gdy nie mogła być ona wykryta przez skarżącego oraz uznaniu, że skarżący nie pozostawał w dobrej wierze, podczas gdy pozostawał w dobrej wierze, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności i zobowiązania skarżącego do ich zwrotu,
2. b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia dlaczego bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przerzucenia na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej czy rozstrzygania wątpliwości na jego nie korzyść, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności i zobowiązania skarżącego do ich zwrotu,
3. c) będące konsekwencją naruszenia, o którym mowa w lit. a - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
4. - art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej: "rozporządzenie 796/2004"),
5. - art. 80 ust. 3 w zw. z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowa zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (dalej: "rozporządzenie 1122/2009"),
6. - art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: "rozporządzenie 65/2011"), poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności i zobowiązania skarżącego do ich zwrotu w sytuacji gdy obowiązek ich zwrotu – w wypadku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz następnie prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego - nie miałby zastosowania do skarżącego,

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że działając w dobrej wierze, w dniu 5 maja 2009 r. sam przekazał organowi I instancji decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] kwietnia 2009 r., informując tym samym o uzyskaniu emerytury rolniczej przez żonę.

Podkreślił, że po tej dacie organ I instancji wielokrotnie utwierdzał go w przekonaniu, że wpłacane środki pieniężne są mu należne, wydając wielokrotnie decyzje w sprawie zmiany renty strukturalnej w latach 2006-2014.

W ocenie skarżącego trudno przyjąć, że miał świadomość, że nastąpił błąd organu co do wysokości renty strukturalnej, skoro poinformował organ o przyznaniu emerytury żonie. W związku z powyższym pozostawał w przekonaniu, że wydawane po 5 maja 2009 r. decyzje organu I instancji są prawidłowe.

Skarżący podniósł, że w dniu 17 listopada 2014 r. skierował do organu pismo z prośbą o wyjaśnienie wypłaty niższej renty niż wynikająca z treści decyzji. Potwierdza to zaś, że działał w zaufaniu do organu, przyjmując ustalone w decyzjach kwoty jako należne i z którymi porównywał wysokość wpłat na jego rachunek bankowy.

Skarżący zarzucił, że organ nie doręczył decyzji o odzyskaniu płatności w ciągu 12 miesięcy od płatności, zaś w odniesieniu do płatności za rok 2009 spełnione zostały warunki zwolnienia na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż organ przekroczył 4-letni termin powiadomienia pozostającej w dobrej wierze strony, o nieuzasadnionej płatności.

Skarżący podkreślił, że skoro wykrycie błędu zajęło organowi I instancji niemal 6 lat, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że mógł on zostać wykryty prze skarżącego w zwykłych okolicznościach.

Skarżący odwołał się również do zasady pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.), uznając za niedopuszczalne przerzucanie na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej i jego błędów, jak również rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść obywatela, w kontekście jego wiedzy co do pobierania renty strukturalnej w nadmiernej wysokości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec powyższego niesłychanie istotnym elementem skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a., mogą przybrać postać albo naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nie mniej istotnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co łączy się z wymogiem określenia, jaką postać miały zgłoszone naruszenia prawa, wyjaśnienia na czym uchybienia te miały polegać, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W związku z oparciem rozpatrywanej skargi kasacyjnej na obu podstawach, w pierwszej kolejności wymagają rozpoznania zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez sąd pierwszej instancji postępowanie oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż ocena organów oraz następcza kontrola tej oceny dokonana przez Sąd I instancji, odnośnie możliwości wykrycia błędu organów przez beneficjenta, oraz pozostawanie jego w dobrej lub złej wierze było zupełnie dowolne.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa.

Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Kierownik ARiMR w [...] przyznał Skarżącemu [...] rentę strukturalną od dnia 24 października 2005r.

Na świadczenie to składał się m.in. dodatek na małżonka wynikający z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), dalej rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r. W dniu 5 maja 2009 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym w [...] decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] kwietnia 2009r. przyznającą jego żonie [...] bezterminowo od dnia 1 kwietnia 2009 r., emeryturę rolniczą.

Pomimo tego organ I instancji decyzjami z dnia [...] marca 2006r., [...] marca 2008r., [...] marca 2009r., [...] lutego 2010r., [...] lutego 2011r., [...] marca 2012r., [...] marca 2013r., [...] lutego 2014r. zwiększył wysokość świadczenia z uwagi na waloryzację kwoty najniższej emerytury, ciągle wypłacając dodatek na małżonka.

Organ przyznał, że było to następstwem jego błędu, ale błąd ten mógł być wykryty przez wnioskodawcę w zwykłych okolicznościach.

Ocena organów, a w ślad za nimi Sądu I instancji, iż Skarżący mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd, nie uwzględnia szeregu okoliczności stanu faktycznego. Mianowicie, to Skarżący dobrowolnie poinformował organ o przyznaniu jego żonie emerytury rolnej wraz z przedstawieniem decyzji w tym względzie, że przyznane mu świadczenia zwiększanego na podstawie niektórych decyzji mogło go utwierdzić w przekonaniu, że pobiera świadczenie w prawidłowej wysokości, tym bardziej, że otrzymał świadczenie w tej wysokości przez okres pięciu lat. Trudno wymagać od rolnika nie będącego profesjonalistą, że powinien dopatrzyć się błędu organu, tym bardziej że błąd nie był wynikiem nieprawidłowych działań Skarżącego (takie też stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 września 2014r. sygn. akt I SA/Rz 581/14).

O braku świadomości Wnioskodawcy odnośnie kwestii, iż pobierał zawyżone świadczenie świadczy też jego pismo z dnia 17 listopada 2014r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z prośbą o wyjaśnienie przyczyn wypłaty niższej renty jak określona w decyzji z dnia [...] lutego 2014r.

Powyższe okoliczności wskazują też, iż Wnioskodawca działał w dobrej wierze, zważywszy że dla oceny dobrej lub złej wiary beneficjenta, istotna jest jego świadomość. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, aczkolwiek może to być przekonanie błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione.

Naruszenie przez organy a w ślad za nimi przez Sąd I instancji prawa procesowego poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że beneficjent mógł wykryć błąd organu w zwykłych okolicznościach spowodowało naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. - art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 479/2008 (Dz.U. UE L z 2004 r. Nr 141), mającego zastosowanie dla płatności w ramach kampanii w latach 2005 - 2009;
2. - art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE L z 2009 r. Nr 316), mającego zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2010 r.;
3. - art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L z 2011 r. Nr 25 ze zm.), mającego zastosowanie do płatności w ramach kampanii w 2011 r. i w latach następnych wynika, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Orzekając ponownie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącego płatności z tytułu renty strukturalnej, należy uwzględnić powyższą wykładnię prawa dokonaną przez NSA.

Organy uwzględnią też stanowisko NSA, iż Skarżący pozostawał w dobrej wierze i rozważą możliwość zastosowania art. 73 ust. 5 wyżej cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 188 P.p.s.a. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 203 pkt 2 i art. 200 P.p.s.a.