Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę A.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 5 lutego 2008 r. A.K. (zwany dalej również skarżącym) wystąpił do ZUS o umorzenie należności określonych decyzją ZUS z dnia 29 sierpnia 2007 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za dług Z. Sp. z o.o., którą to decyzją został zobowiązany do uregulowania zadłużenia za okres od 5 kwietnia 2002 r. do 26 listopada 2002 r. Skarżący w okresie, w którym powstało zadłużenie wobec ZUS był członkiem zarządu Z. Sp. z o.o., wobec czego na niego została przeniesiona odpowiedzialność za długi tej Spółki.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej jako u.s.u.s. ZUS odmówił umorzenia przedmiotowych składek w łącznej kwocie 76 909,22 zł.
W uzasadnieniu organ podał, że z dokumentów przedstawionych we wniosku wynika, że skarżący jest po rozwodzie, zamieszkuje u syna, prowadząc samodzielnie gospodarstwo domowe, a obecnie jest na rencie inwalidzkiej, którą otrzymuje w wysokości 1494,21 zł brutto. Ze świadczenia tego dokonywane jest potrącenie w wysokości 373,55 zł na poczet egzekucji prowadzonej przez Komornika Rewiru Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. - na sumę 660 000 zł (tytułem weksla, będącego poręczeniem kredytu dla Spółki G.). Organ wskazał na problemy zdrowotne skarżącego - padaczkę spowodowaną trzema przebytymi udarami, zaawansowaną cukrzycą oraz szereg innych dolegliwości zdrowotnych. Stwierdził, że z przedstawionych dokumentów i oświadczeń skarżącego wynika, że koszty leczenia wynoszą ok. 400 zł miesięcznie, a koszty utrzymania ok. 550 zł miesięcznie.
W ocenie organu zgromadzona dokumentacja nie skutkuje tym, że można uznać powstałe zadłużenie za całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust 3 u.s.u.s. Wskazując na prowadzoną egzekucję z rachunku skarżącego wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek podlegają zaspokojeniu w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji przed innymi wierzytelnościami. Wobec tego ZUS może przyłączyć się do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził również, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż nie występują zaległości, które mogłyby zostać umorzone na podstawie tego przepisu.
ZUS decyzją z dnia 30 lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 kwietnia 2008 r. podzielając stanowisko w niej zawarte, iż dokonane ustalenia wykluczają umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ponieważ nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił stały dochód skarżącego, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. Podzielił również stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej o braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., skoro dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek. Wobec tego nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku wyjaśnił, że należności przedmiotowego rodzaju mogą być umorzone w całości lub w części tylko w razie ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Oznacza to, że organ może ale nie musi umorzyć wymaganych należności. Rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy - mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych uwag uznał, że nie narusza ona prawa. Biorąc pod uwagę ustalenia organu Sąd wskazał, że sytuacja materialna skarżącego jest wprawdzie trudna, ale nie na tyle ciężka, aby mogła uzasadnić umorzenie powstałego zadłużenia, a zatem taka, która dowodziłaby realnej niemożliwości wywiązania się ze zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Instytucja umorzenia zaległych składek jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych. W ocenie Sądu ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji zostały poczynione przez organ mieszczą się w ramach prawem przewidzianych - zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut niezastosowania przez organy art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wskazując, że przepis ten mówi o "kosztach upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym", które w sprawie nie przekraczają wysokości nieopłaconych składek, a nie jak wskazywał skarżący o "kosztach egzekucji".
WSA w Ł. podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dotyczącego wyłącznie wnioskodawcy, który spełnia jego wymagania; mianowicie jako prowadzący działalność gospodarczą był on "ubezpieczonym", zaś jako zatrudniający pracowników - "płatnikiem składek". W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż skarżący nie spełniał kryteriów, o których mowa w tym przepisie.
Sąd ponadto wyjaśnił, że każda zmiana okoliczności faktycznych, uzyskanie nowych dowodów, może być podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej.
A.K. zaskarżył powyższy wyrok w punkcie I, oddalającym skargę, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych odnoszących się do sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Prezesa ZUS przepisów postępowania tj.: art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Ponadto wniósł na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdyż oparta jest ona wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz uchylenie poprzedzających ten wyrok decyzji organu i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podkreślił, że Prezes ZUS nie oparł się na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w petitum tejże skargi. Organy w sposób niedokładny wyjaśniły stan faktyczny i nie uwzględniły słusznego interesu skarżącego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie kasatora, Sąd błędnie powielił tę argumentację, całkowicie pomijając kwestię ciężkiego stanu zdrowia skarżącego i jego znikome źródła utrzymania, stwierdzając jedynie, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, lecz nie na tyle ciężka, aby mogła prowadzić do umorzenia zadłużenia.
Zdaniem kasatora brak dostrzeżenia przez WSA w Ł. powyższych uchybień organu stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu władny jest wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn przewidzianych w § 2 ww. przepisu. W świetle powyższego sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie, lecz kontroluje zaskarżony wyrok jedynie przez pryzmat poszczególnych zarzutów, składających się na podstawy kasacyjne.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, w nawiązaniu do treści wniosku złożonego na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wraz ze skargą kasacyjną uznał, że zachodzą warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie. Wymaga zatem przypomnienia, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu, określającego możliwość umorzenia takich należności do uzasadnionych przypadków.
Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. statuuje całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go art. 28 ust. 1 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego, powinno znaleźć się omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia.
Kasator w petitum skargi kasacyjnej dopatruje się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § p.p.s.a. w wadliwym niedostrzeżeniu przez WSA, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadą dotyczącą zaniechania wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz ustaleń stanu faktycznego z naruszeniem art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej znajduje odzwierciedlenie w prawidłowej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Organ w sposób udokumentowany wskazał, iż w okolicznościach konkretnej sprawy za odmową umorzenia zaległości przemawia przede wszystkim to, iż brak możliwości realizacji zobowiązań wobec ZUS przez skarżącego nie ma charakteru definitywnego. Uzasadnione jest to osiąganym dochodem w wysokości 1 494,21 zł brutto miesięcznie z uwzględnieniem potrąceń na rzecz Komornika Sądowego Rewiru VIII Ł., prowadzącego postępowanie egzekucyjne na wniosek Banku PKO BP (s. 4 i 5 uzasadnienia wyroku).
Sąd administracyjny zasadnie uznał, że przedmiotowe uznanie administracyjne nie wykraczało poza dopuszczalne ramy swobodnego uznania organu administracyjnego. Sąd dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, w którym poruszane aspekty stanu faktycznego i prawnego w wystarczającym zakresie zostały poddane ocenie wskazując, iż dowody zgromadzone na okoliczność stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, w szczególności dotyczące wysokości osiąganych dochodów wnioskodawcy, skutkowały niewadliwą oceną (w granicach przewidzianych art. 80 k.p.a.), oraz wyjaśniając, ze jakkolwiek sytuacja skarżącego jest obiektywnie trudna, to nie zachodził przypadek całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu analizowanych przepisów u.s.u.s..
Należy dodać za stanowiskiem organu ubezpieczeniowego, że umorzenie należności z tytułu składek jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymaganych zobowiązań, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu skarżącego, iż niepełne powołanie podstawy prawnej stanowił naruszenie uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Istotnie, w petitum zaskarżonej decyzji brak jest wskazania pełnej nazwy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i brak jest wskazania, która jednostka redakcyjna art. 28 u.s.u.s. była podstawą jej wydania. NSA podziela w tym zakresie stanowisko Sadu I instancji, albowiem uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. A tym bardziej, że prawidłowe oznaczenie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz powołanej jednostki redakcyjne art. 28 tej ustawy wraz z przytoczeniem ich treści znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej na wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.