Uzasadnienie
I. Wyrokiem z 26 września 2014r. sygn. akt: V SA/Wa 715/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E. Spółka z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
Pismem z [...] listopada 2013r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała E. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. o odmowie przyznania pomocy do Wniosku o przyznanie pomocy z [...] marca 2013r. w ramach działania: "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" powołując §3 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 3 lit a oraz §19a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Agencja wskazała, że E. Spółka z o.o. wystąpiła o przyznanie pomocy w 2013r. i złożyła jako nabywca od P. Sp. z o.o. przedsiębiorstwa objętego realizacją inwestycji w ramach operacji uruchamiania nowego zakładu produkcji oleju.
Uruchamianie to miało być realizowane dwuetapowo. P. Sp. z o.o., podpisała z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] kwietnia 2010r. umowę o przyznanie pomocy. Umowa ta była kilkakrotnie aneksowana w zakresie wydłużania terminów złożenia wniosków o płatność po zakończeniu realizacji obu etapów operacji.
E. wskazała, że operacja uruchamiania nowego zakładu produkcji oleju znajduje się na wstępnym etapie. Agencja stwierdziła, iż od dnia podpisania umowy przyznania pomocy beneficjentowi I - P. Sp. z o.o, tj. od [...] kwietnia 2010r. do października 2013r. realizacja operacji nie została de facto rozpoczęta ani przez P. Sp. z o.o ani przez E.. Zdaniem Agencji termin na złożenie przez E. wniosku o płatność po zakończeniu realizacji drugiego ostatniego etapu operacji upłynął w dniu [...] października 2013r., tj. w dniu, w którym upłynął 36 miesięczny termin na zakończenie realizacji operacji oraz złożenie wniosku o płatność ostateczną, przedłużony o dodatkowe 6 miesięcy, liczony od dnia zawarcia umowy z beneficjentowi I - P. Sp. z o.o, tj. od [...] kwietnia 2010r.
Niepełnienie przez nabywcę E. Spółkę z o.o. warunków z §3 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 3 lit a oraz §19a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r., to jest niezakończenie realizacji operacji i niezłożenie wniosku o płatność ostateczna w terminie 36 miesięcy od dnia zawarcia przez Agencję umowy z beneficjentem I, przedłużonym o dalsze 6 miesięcy – skutkuje odmową przyznania pomocy.
E. Spółka z o.o. w P. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa stojąc na stanowisku, iż do umowy z nabywcą przedsiębiorstwa w realizacji przepis §3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. stosuje się wprost a nie odpowiednio zatem terminy z §3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia mają zastosowanie do umowy z nabywcą.
- II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. Spółka z o.o. w P. wniosła o uchylnie zaskarżonego rozstrzygnięcia z [...] listopada 2013 r. zarzucając:
- - nieterminowe, trwające 8 miesięcy, rozpoznanie Wniosku o przyznanie pomocy a przez to naruszenie §26 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r.;
- - przyjęcie w stosunku do Skarżącej Spółki zobowiązań beneficjenta pierwszego co do terminów realizacji operacji, podczas gdy na gruncie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich można mówić wyłącznie o przejęciu jego zobowiązań co do wykonania operacji;
- - zastosowanie §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. do nabywcy przedsiębiorstwa odpowiednio a nie wprost, jak to wynika z tego przepisu;
- - wprowadzenie Skarżącej w błąd i naruszenie zasad praworządności poprzez niepodanie przez organ w piśmie z [...] stycznia 2013r., [...], informacji o okolicznościach faktycznych wykluczających przyznanie pomocy, do czego Agencję zobowiązywała treść §26 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r.;
- - nieustosunkowanie się do Wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna. W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że kluczowym w sprawie było stwierdzenie, czy - na gruncie przepisów §27 ust. 3 i 4 oraz §3 ust. 3 pkt 3 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 dla umowy zawartej z nabywcą przedsiębiorstwa określającej warunki kontynuacji realizowanej operacji termin 36 miesięcy na zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną winien być liczony od dnia jej zawarcia (takie stanowisko zajmuje Skarżąca Spółka) czy też od dnia zawarcie umowy przez pierwszego beneficjenta (stanowisko organu).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. prawidłowe było stanowisko organu. §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowi, że pomoc jest przyznawana na "operację", a zatem na konkretne przedsięwzięcie zamknięte w określonych kosztach i określonym czasie realizacji. Takie rozumienie terminu "operacja" użytego w §3 ust. 1 rozporządzenia wynika z treści wniosku wypełnionego zgodnie z §9 ust. 1 rozporządzenia (wniosek o przyznanie pomocy zawiera m. innymi: opis planowanej operacji, w tym określenie miejsca jej realizacji, jej celów i ich zgodności z celami Programu, jej kosztów w szczególności zestawienie rzeczowo-finansowe operacji, kwotę wnioskowanej pomocy) a następnie z zawartej zgodnie z wymogami art. 23 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (umowa, o której mowa w art. 22 ust. 1 zawiera w szczególności: oznaczenie przedmiotu i stron umowy; określenie warunków, terminu i miejsca realizacji operacji).
Doprecyzowanie terminu zakończenia realizacji operacji i złożenia wniosku o płatność ostateczna dla konkretnego beneficjenta zawiera §3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W przypadku beneficjenta pierwotnego - P. Sp. z o.o, termin ten był liczony od dnia zawarcia umowy o przyznanie pomocy, t.j. od [...] kwietnia 2010r. Zbycie przez beneficjenta przedsiębiorstwa objętego realizacją inwestycji w ramach operacji, z mocy §25 ust. 2 rozporządzenia, może być uzasadnione wyłącznie względami ekonomicznymi, osiągnięciem i zachowaniem celów działania i mieć na celu kontynuację operacji rozpoczętej przez beneficjenta pierwotnego. Umowa zawierana z beneficjentem pierwotnym jest (art. 22 ustawy z 7 marca 2007r.) umową o przyznanie pomocy finansowej w ramach określonego działania na wskazaną we wniosku operację. Umowa zawierana z nabywcą przedsiębiorstwa beneficjenta jest umową określającą warunki kontynuacji realizowanej operacji, co wprost stanowi §27 ust. 3 rozporządzenia.
Wysokość pomocy przyznanej nabywcy przedsiębiorstwa nie może zatem przekraczać kwoty niewypłaconej części pomocy przyznanej beneficjentowi pierwotnemu (§27 ust. 1 rozporządzenia). Zakończenie natomiast realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną musi nastąpić w terminie przewidzianym dla beneficjenta pierwotnego, określonym w §3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Taka wykładnia §27 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie budzi wątpliwości składu orzekającego. Z zapisu tego przepisu wprost wynika, iż do umowy określającej warunki kontynuacji realizowanej operacji zawartej pomiędzy Agencja a nabywca przedsiębiorstwa stosuje się terminy przewidziane dla beneficjenta pierwotnego w §3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.
W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia, jest to 36 miesięcy od dnia zawarcia przez Agencję umowy z beneficjentem pierwotnym P. Sp. z o.o, tj. od [...] kwietnia 2010r. Dla Skarżącej Spółki, która wniosek o przyznanie pomocy jako nabywca przedsiębiorstwa złożyła w dniu [...] marca 2013r., termin ten mógł zostać wydłużony zgodnie z § 19a rozporządzenia (dodanym przez §1 pkt 13 rozporządzenia z 7 marca 2013r.) stanowiącym, iż Agencja może, na uzasadnioną prośbę beneficjenta, wyrazić zgodę na zakończenie realizacji operacji lub złożenie wniosku o płatność ostateczną po upływie terminów określonych w §3 ust. 3 pkt 3 albo ust. 4 pkt 1 lit. d, w terminie późniejszym, nie dłuższym niż 6 miesięcy od upływu tych terminów, ale nie później niż do 30 czerwca 2015r.
Wbrew stanowisku Skarżącej, w ocenie Sądu, powyższa wykładnia wpisuje się w intencje ustawodawcy, który w art. 25 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawarł zapis, iż w razie zbycia całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta po przyznaniu mu pomocy, nabywcy przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli: 1) spełnia on warunki przyznania pomocy;
- 2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc;
- 3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą;
- 4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone. Przejęcie przez nabywcę przedsiębiorstwa zobowiązań beneficjenta pierwszego związanych z przyznaną mu pomocą musi dotyczyć zarówno zakresu, kosztów jak i terminów zakończenia operacji, na którą pomoc została pierwotnemu beneficjentowi przyznana.
W ocenie Sądu, inna interpretacja byłaby sprzeczna z istotą działania w celu kontynuacji realizacji operacji a określenie warunków kontynuacji jest istotą umowy zawieranej z nabywcą przedsiębiorstwa beneficjenta (§ 27 ust. 3 rozporządzenia).
Za niezasadne Sąd uznał także pozostałe zarzuty skargi, bowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielenia Stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Możliwość nieudzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skutki dla Strony braku tej odpowiedzi reguluje art. 53§2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jakkolwiek organ przekroczył 3 miesięczny termin na rozpatrzenie wniosku Skarżącej Spółki wskazany w §26 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r., to było to naruszenie przepisów postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi.
- IV. Spółka E. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię:
1.§3 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013-poprzez niezasadne przyjęcie, że wskazany w przepisie tym termin 36 miesięcy nie może być liczony od dnia zawarcia umowy z następcą prawnym czy nabywcą przedsiębiorstwa-której przedmiotem jest również określenie warunków przyznania pomocy-podczas gdy z przepisu §3 ust. 3 pkt 3 in fine wynika jedynie to, że pomoc może być przyznana nie później niż do 30 czerwca 2015r.
2.przepisu §25 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich-poprzez niezasadne przyjęcie, że prowadząc postępowanie w zakresie ustalenia czy nabywcy przedsiębiorstwa może być przyznana pomoc Agencja nie ma obowiązku ustalenia nowego terminu realizacji operacji, mając przy tym na uwadze, że przepis §25 ust. 2 in fine nakłada na organ obowiązek poinformowania beneficjenta o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych wykluczających możliwość przyznania pomocy jego następcy prawnemu czego organ w przedmiotowym postępowaniu nie uczynił, prowadząc postępowanie od marca do listopada 2013r. co ostatecznie doprowadziło do odmowy podpisania ze skarżącym umowy o kontynuowanie operacji objętej umową z [...] kwietnia 2010r.
3. §25 ust. 3 i 4 w zw z §3 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia-poprzez niezasadne przyjęcie, że 36 miesięczny termin realizacji operacji, o którym mowa w przepisie §3 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia nie może być wskazany w umowie zawartej z następcą prawnym pierwotnego beneficjenta, pomimo, iż przepis §25 ust. 4 rozporządzenia wprost a zatem bez możliwości dokonywania jakiejkolwiek modyfikacji w stosunku do tego jak przepisy te znajdują zastosowanie do umowy zawieranej z pierwotnym beneficjentem, zaś przepisy te dotyczą właśnie treści umowy.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie na podstawie przepisu art.188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA i uchylenie aktu Agencji z [...] listopada 2013r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w poczwórnej wysokości.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że są one chybione.
Istota problemu prawnego jaki zarysował się w sprawie poddanej kontroli instancyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w przypadku nabycia przedsiębiorstwa, nabywcy jako następcy prawnemu beneficjenta, przysługują wszystkie prawa i obowiązki jaki miał zbywający przedsiębiorstwo – w tym także terminy do realizacji operacji objętej wnioskiem, które,,przechodzą na nabywcę" czy też terminy liczone są,,od nowa" dopiero od dnia złożenia wniosku przez następcę prawnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, następcy prawnemu może być przyznana pomoc na jego wniosek, jeżeli zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z pomocą. Należy to rozumieć jako przejęcie wszystkich elementów zobowiązania w tym także terminów realizacji operacji na którą została przyznana pomoc beneficjentowi. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ustawodawca wprowadził dwa terminy obejmujące czas realizacji operacji i wynoszą one odpowiednio 36 miesięcy dla realizacji operacji kilkuetapowej i 24 miesiące w przypadku realizacji w jednym etapie. W §19a przewidziano także możliwość wyrażenia zgody beneficjentowi na zakończenie realizacji operacji po upływie w/w terminów.
§27 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że umowa zawarta z nabywcą przedsiębiorstwa beneficjenta określa warunki kontynuacji realizowanej operacji.
Oznacza to zatem, że skutkiem następstwa prawnego, jest kontynuowanie realizowanej operacji a ta obejmuje także element czasowy, limit czasu, w którym powinna być realizowana operacja korzystająca ze wsparcia finansowego.
Nie jest bowiem dopuszczalna taka sytuacja, w której beneficjent w zakreślonym terminie, przewidzianym na zrealizowanie operacji pozostaje pasywny a pod koniec okresu realizacji zbywa przedsiębiorstwo tak by następca prawny zobowiązany do kontynuowania przedsięwzięcia, miał,,nowy" pełny, termin 36 lub 24 miesięcy na,,dokończenie" operacji, której uprzednio nie zrealizowano w całości względnie w części.
Takie rozumienie kontynuacji operacji a w szczególności jej realizacji w warunkach następstwa prawnego, wypaczałoby sens udzielanej pomocy, czyniąc ją w gruncie rzeczy iluzoryczną.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 120,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika organu określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).