Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 279/10 oddalił skargę J. Ś. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą J. Ś. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres czerwiec 1999 r. do wrzesień 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi warunek całkowitej nieściągalności należności. Skarżący posiada bowiem stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego oraz jest właścicielem wraz z żoną mieszkania, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Ponadto zadłużenie zostało zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej - kaucyjnej dokonanym w dniu [...] lipca 2008 r. przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w K. Możliwość skutecznego postępowania egzekucyjnego oraz fakt posiadania majątku wykluczają istnienie przesłanki nieściągalności, mogącej stanowić podstawę pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, analiza całokształtu materiału dowodowego nie wskazała na okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. W świetle poczynionych ustaleń dotyczących wysokości osiąganych dochodów oraz ponoszonych wydatków organ uznał, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednakże nie uzasadnia umorzenia należności. Zestawienie uzyskiwanych przez rodzinę dochodów (2036,77 netto) w kontekście ponoszonych wydatków (1160 zł netto) pozwala na stwierdzenie, iż pozostają środki finansowe zarówno na utrzymanie, jak i na regulowanie zadłużenia z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne wobec ZUS poprzez np. spłatę ratalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę J. Ś., ocenił, iż organ odwoławczy zastosował się do zaleceń i oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 278/09. Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego wynikającego z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i nie uchybił przepisom postępowania. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. W sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec skarżącego nie toczyło się postępowanie egzekucyjne, zaś skarżący ma stały dochód w postaci emerytury.
Ponadto zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne zabezpieczone zostało wpisem hipoteki przymusowej – kaucyjnej dokonanej w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu mieszkalnego, którego właścicielem jest skarżący. Nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być traktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego.
Przedstawiony przez skarżącego sposób powstania zaległości z tytułu składek wynikający z niepowodzenia czy pewnego rodzaju nieporadności w prowadzeniu działalności, nie może automatycznie przemawiać za potraktowaniem jego przypadku jako wyjątkowego. Odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie jest tożsama z sytuacją, w której zostanie wszczęta egzekucja tych należności prowadzona w sposób zagrażający interesom skarżącego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w trybie której prowadzona byłaby ewentualna egzekucja należności, zawiera cały szereg ograniczeń mających na celu ochronę zobowiązanego przed egzekwowaniem świadczeń w sposób zagrażający zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb życiowych. Wzgląd na zasadę sprawiedliwości społecznej wymaga ponoszenia odpowiedzialności za powstałe z tego tytułu zadłużenie.
J. Ś. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- - art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) przez błędną ich wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że umorzenie zaległości możliwe jest jedynie wówczas, gdy sytuacja majątkowa i zdrowotna zobowiązanego jest na tyle niezadowalająca, że regulowanie należności stanowiłoby groźbę realną dla egzystencji zobowiązanego, a nadto nie sprzeciwia się temu interes publiczny wyrażający się w priorytecie ściągania należności z tytułu składek – w sytuacji gdy zarówno powołany wyżej przepis ustawy, jak i rozporządzenie nie przewidują tak dalece posuniętego warunku umorzenia należności – skutkiem czego było wydanie orzeczenia nieuwzględniającego skargi J. Ś. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej i podał, że zaprezentowana w wyroku wykładnia przepisów jest wykładnią stanowczo zawężającą, wprowadzającą kryteria oceny sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego nieznajdujące oparcia we wskazanych przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) przez błędną ich wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że umorzenie zaległości możliwe jest jedynie wówczas, gdy sytuacja majątkowa i zdrowotna zobowiązanego jest na tyle niezadowalająca, że regulowanie należności stanowiłoby groźbę realną dla egzystencji zobowiązanego, a nadto nie sprzeciwia się temu interes publiczny wyrażający się w priorytecie ściągania należności z tytułu składek - w sytuacji gdy zarówno powołany wyżej przepis ustawy, jak i rozporządzenia nie przewidują tak dalece posuniętego warunku umorzenia należności.
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż art. 28 ust. 1–3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności przez ZUS tylko w przypadkach określonych w jego ust. 3 pkt 1–6. Jeżeli w świetle tych przesłanek nie istnieją możliwości wyegzekwowania zaległych składek, występuje stan ich całkowitej nieściągalności pozbawiony innej jego alternatywy. Wyjątek od nich jest przewidziany w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s.: należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych wypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego.
Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1–3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Przy umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej.
Tak też Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, uznając, iż (...) sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego choć niewątpliwie jest niezadowalająca, to regulowanie zaległych należności nie zagraża realnie egzystencji zobowiązanego (...)".
Użycie więc przez Sąd I instancji tego ostatniego zwrotu ("nie zagraża realnie egzystencji zobowiązanego") jest adekwatne do treści § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., w którym jest mowa o sytuacji, gdy "opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych".
Sąd I instancji nie naruszył też prawa w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej, nadmieniając, iż "(...) nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności, mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju (...)", skoro wzgląd na "stan finansów ubezpieczeń społecznych" zawarty jest w samym upoważnieniu ustawowym wymienionym w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.
Z powodu wynikającego z art. 183 p.p.s.a. związania granicami skargi kasacyjnej przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się tylko do sformułowanego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uznał go za nieusprawiedliwiony i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.