Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1828/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy.
W skardze kasacyjnej będący adwokatem J.S. (dalej: skarżący) zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego, wskazując na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem istnieje ryzyko wydania decyzji o odebraniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w związku z brakiem zastosowania się przez skarżącego do zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji SKO w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] lutego 2019 r., o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy wobec przekroczenia dozwolonej ilości punktów karnych.
Należy też przypomnieć, że postanowieniem z 1 lipca 2020 r. WSA w Warszawie oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że skarżący – pomimo ciążącego na nim obowiązku – nie wykazał zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania tych decyzji. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone. W skardze kasacyjnej od wyroku z 29 września 2020 r. skarżący ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania wyżej opisanych decyzji.
Złożony w skardze kasacyjnej wniosek jest dopuszczalny, przyjmuje się bowiem, że po oddaleniu skargi skarżący, który wniósł skargę kasacyjną, może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77).
Dokonując oceny zasadności tego wniosku należy na wstępie wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849).
Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).
Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20).
Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niego instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący ponownie wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji argumentuje, że ich wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem istnieje ryzyko wydania decyzji o odebraniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w związku z brakiem zastosowania się przez skarżącego do zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w związku z punktami karnymi, które dawno uległy zatarciu i wykreśleniu z ewidencji prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji, tj. w związku z punktami, które uznaje się za nieistniejące. Ponownie zatem skarżący podnosi tę samą argumentację odnoszącą się w istocie do merytorycznej oceny wydanych w sprawie decyzji, która na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jest niedopuszczalna.
Należy ponownie przypomnieć za sądem pierwszej instancji, że rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi (np. postanowienie NSA z 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Ewentualna niezgodność z prawem decyzji jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, nie stanowi jednak przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05, niepubl.; postanowienie NSA z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 749/18).
Trzeba też zauważyć, że wykonanie wynikającego z kwestionowanych w sprawie decyzji obowiązku nie skutkuje bezpośrednio utratą uprawnień do prowadzenia pojazdów. Egzamin kontrolny ma bowiem na celu jedynie stwierdzenie istnienia lub braku kwalifikacji do kierowania pojazdami. Natomiast wskazane przez skarżącego argumenty nie dowodzą, że nie może on przystąpić do przedmiotowego egzaminu, ani też, że wykonanie tego obowiązku wiąże się z wystąpieniem skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że przystąpienie do egzaminu kontrolnego spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tylko ta kwestia jest istotna w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. W złożonym wniosku skarżący w ogóle nie zawarł żadnego uzasadnienia swojego żądania, jedyne bowiem argumenty powołane w niniejszym wniosku dotyczą meritum sprawy ze skargi na decyzję o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy. Jednakże argumenty te można skutecznie podnosić dopiero na etapie rozpoznawania przez Sąd skargi na w/w decyzję, nie zaś na etapie wniosku o jej wstrzymanie. Rozpoznając wniosek w tym przedmiocie, Sąd nie bada bowiem zasadności samej skargi.
W tej sytuacji, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy podlegał oddaleniu jako nieuzasadniony.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 165 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.