Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1540/17, odrzucił skargę K. R. na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2017 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej, w związku z jej wnioskiem o dofinansowanie z dnia [...] października 2016 r.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, w wyniku czego Prezes ARiMR w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał rozstrzygnięcie o negatywnym rozpatrzeniu ww. wezwania, stwierdzając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa.
Skarżąca złożyła skargę na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., wydane w sprawie o nr [...], stwierdzające brak naruszenia prawa przez Agencję i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie rozstrzygnięcia ARiMR z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydanego w sprawie o nr [...], odmawiającego przyznania pomocy finansowej oraz uznanie na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), że skarżącej przysługuje prawo do dofinansowania bądź o uchylenie przedmiotowych rozstrzygnięć na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do rozpoznania właściwemu organowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznając, że zaskarżony akt (rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, ustanowionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi.
Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie zaskarżeniu podlega jedynie rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej. Sąd podkreślił, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaś oba rozstrzygnięcia wydane w sprawie zawierały prawidłowe pouczenie co do trybu zaskarżenia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie Prezesa Agencji I Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. wydane w sprawie u numerze [...], stwierdzające brak naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi;
- 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi skarżącej jako niedopuszczalnej, w sytuacji gdy skarżąca wniosła skargę na dwa akty z zakresu administracji publicznej, z których co najmniej jeden (zaś w ocenie skarżącej oba akty) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zaskarżając czynność organu polegającą na odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie, podjętą w sprawie [...], tj. rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydane w sprawie o nr [...], odmawiające przyznania pomocy finansowej) oraz rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (z dnia [...] czerwca 2017 r., wydane w sprawie o nr [...] stwierdzające brak naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa);
- 3) art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozdzielnie skarg wniesionych przez skarżącą, pomimo tego, że skarżąca w jednym piśmie – skardze z dnia [...] lipca 2017 r. – zaskarżyła dwa akty z zakresu administracji publicznej, tj. rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydane w sprawie o nr [...], odmawiające przyznania pomocy finansowej) oraz rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (z dnia [...] czerwca 2017 r., wydane w sprawie o nr [...], stwierdzające brak naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), zaś zgodnie z przedmiotowym przepisem, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg – co skutkowało uznaniem skargi skarżącej w całości za niedopuszczalną i odrzuceniem skargi skarżącej w całości;
- 4) art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie skarżącej do poprawienia lub uzupełnienia wniesionej skargi, w sytuacji gdy skarga ta zawierała omyłkę pisarską (a raczej niezamierzoną niedokładność), pomimo tego, że zgodnie z przedmiotową regulacją, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej – co skutkowało odrzuceniem skargi w całości;
- 5) art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie w dniu 13 października 2017 r. postanowienia o zarządzeniu połączenia spraw o sygnaturze akt V SA/Wa 1540/17 i V SA/Wa 1550/17 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, podczas gdy obie sprawy dotyczyły tej samej skargi wniesionej przez skarżącą, a nadanej z daleko posuniętej ostrożności na dwa różne adresy organu, co skutkowało odrzuceniem obu wniesionych skarg, podczas gdy odrzuceniu powinna podlegać tylko jedna skarga – ta, która w ocenie organu została nadana na nieprawidłowy adres.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.
Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. poz. 1358), w przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 1, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Tryb zaskarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a więc także rozstrzygnięcia Prezesa ARiMR wydanego w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, reguluje art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozstrzygnięcia) stanowił, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.
Zatem, kontroli sądowoadministarcyjnej podlega rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, nie zaś rozstrzygnięcie wydane w związku z wezwaniem strony do usunięcia naruszenia prawa.
W realiach rozpoznawanej sprawy strona, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym zaskarżyła do WSA rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2017 r. o stwierdzeniu braku naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie rozstrzygnięcia tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej. WSA stwierdził, że skoro profesjonalny pełnomocnik wskazał, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzeniu braku naruszenia prawa, które nie podlega zaskarżeniu, to skargę tę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucenie skargi w rozpoznawanej sprawie było przedwczesne. O ile Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2017 r. o stwierdzeniu braku naruszenia prawa nie podlega zaskarżeniu, zatem nie doszło w sprawie do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o tyle odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mogło zostać uznane za zgodne z prawem, skoro w petitum skargi strona domagała się także uchylenia rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, które – co nie ulega wątpliwości – podlega zaskarżeniu.
Wobec tego, że w skardze strona wskazała obydwa wydane w sprawie rozstrzygnięcia, kwestionując ich zgodność prawem i domagając się kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie, Sąd I instancji powinien był wezwać stronę – na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do doprecyzowania skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia i dopiero – w zależności od ustosunkowania się skarżącej do takiego wezwania – skargę odrzucić bądź też rozpoznać co do istoty. W okolicznościach niniejszej sprawy niewezwanie skarżącej w powyższym zakresie stanowiło, zdaniem NSA, naruszenie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego powodu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie Sądu I instancji musiało zostać uchylone.
Zauważyć przy tym wypada, że na obecnym etapie postępowania nie ulega wątpliwości (co wynika wprost z treści skargi kasacyjnej), że zamiarem skarżącej było zaskarżenie rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem NSA, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg, bowiem przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Wprawdzie w skardze wskazano dwa rozstrzygnięcia, jednak nie dotyczyły one różnych spraw administracyjnych, które mogłyby być rozpoznawane w odrębnych postępowaniach, a zostały wydane w tej samej sprawie, tj. jedno wydano w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, drugie zaś – w wyniku kontroli legalności tego rozstrzygnięcia, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Rozdzielenie tych skarg na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. byłoby bezcelowe, bowiem jedno ze wskazanych powyżej rozstrzygnięć – jak wywiedziono w pierwszej części uzasadnienia – w ogóle nie podlega zaskarżeniu.
Zarzut naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. również okazał się niezasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wysłała dwa egzemplarze przedmiotowej skargi do WSA za pośrednictwem Prezesa ARiMR – jedną na adres al. Jana Pawła II 70, 00-175 Warszawą, a drugą na adres ul. Poleczki 33, 02-822 Warszawa. Zarządzeniami z dnia 30 sierpnia 2017 r. i 31 sierpnia 2017 r. Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie zarejestrował te sprawy pod sygnaturami V SA/Wa 1540/17 i V SA/Wa 1550/17, a następnie postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. WSA na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie spraw o ww. sygnaturach w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich dalej pod sygn. akt V SA/ Wa 1540/17.
Postanowienie to leży poza granicami niniejszego postępowania, którego zakres wyznaczony skargą kasacyjną obejmuje wyłącznie kontrolę zgodności z prawem postanowienia WSA w Warszawie o odrzuceniu skargi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do wskazanego w pkt 5 skargi kasacyjnej zarzutu.
Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz.
42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.