Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 946/10, uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów K. S. oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
K. S. pismem z dnia [...] października 2005 r. złożyła w Okręgowej Radzie Adwokackiej w O. wniosek o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 65 pkt 1-3 oraz art. 66 ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 146, poz. 1188, dalej: Prawo o adwokaturze), do którego załączyła wymagane dokumenty, z których wynikało m.in., że w latach 1976-1978 odbyła aplikację prokuratorską, zdając w dniu [...] marca 1978 egzamin prokuratorski.
Okręgowa Rada Adwokacka w O. uchwałą z dnia [...] października 2006 r. odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów. Zdaniem organu skarżąca nie dawała należytej rękojmi wykonywania zawodu adwokata, bowiem nie wykazała się doświadczeniem zawodowym.
P. uchwałą z dnia [...] października 2006 r. utrzymało w mocy powyższą uchwałę, powołując się w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06), który uznał przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze za nieodpowiadający wymogom art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z czym nie mógł on stanowić podstawy do wpisu skarżącej na listę adwokatów bez obowiązku odbycia przez nią aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego.
W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez K. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 715/07, uchylił uchwałę P. Zdaniem Sądu organ samorządu adwokackiego drugiej instancji zaniechał dokonania ustaleń faktycznych sprawy i pominął ocenę istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżącej rękojmi należytego wykonywania zawodu, czym dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy P. uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło uchwalę Okręgowej Rady Adwokackiej w O. z dnia [...] października 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Okręgowa Rada Adwokacja w O. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. ponownie odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów uznając, że wnioskodawczyni nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Następnie po rozpatrzeniu odwołania od powyższej uchwały, P., uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił zaskarżone uchwały i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w O. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r., Okręgowa Rad Adwokacka w O. odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów, stwierdzając w uzasadnieniu, że od ukończenia aplikacji prokuratorskiej w 1978 r. skarżąca praktycznie nie zajmowała się stosowaniem prawa. Praktyczna wiedza prawnicza wnioskodawczyni w zakresie aktów prawnych dotyczących funkcjonowania adwokatury, a w szczególności podstawowej – kodeksowej wiedzy z zakresu prawa materialnego i procesowego – jest wyjątkowo mała.
P. uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę o odmowie wpisu skarżącej na listę adwokatów. Zdaniem P., nowelizacja ustawy - Prawo o adwokaturze, wprowadzona ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), w odniesieniu do omawianego zakresu sprawy nie zawiera przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tj. 25 marca 2009 r. W związku z powyższym P., powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt. I OPS 1/06 – stwierdziło, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych organy stosujące prawo powinny poprzez zastosowanie reguł wykładni rozważyć, które przepisy należałoby zastosować do konkretnej sprawy. Zdaniem organu w toczących się postępowaniach o wpis na listę adwokatów, również i tych wszczętych przed wejściem w życie ostatniej nowelizacji, należy stosować przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. i w ten sposób wyeliminować jakąkolwiek dowolność przy ocenie "odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym" na rzecz uregulowań przyjętych w art. 66 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu po wejściu w życie nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r. W konsekwencji P. stwierdziło, że zarówno fakt zdania egzaminu prokuratorskiego w 1978 r., jak również fakt odbycia aplikacji prokuratorskiej nie mogą zostać uwzględnione na korzyść skarżącej.
Natomiast prowadzenie przez skarżącą Kancelarii Prawniczej "F." w G. przez okres 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis nie pokrywa się z wymogami przepisu art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy - Prawo o adwokaturze, gdyż skarżąca nie jest wpisana na listę radców prawnych.
Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w uchwale niezasadnie przyjęto powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt. K 6/06, że pojęcie "odpowiednia praktyka" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r. należy utożsamiać z okresem trzyletnim, który odpowiada z kolei okresowi trzech lat w znowelizowanym art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy - Prawo o adwokaturze. Niemniej jednak, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość tej uchwały, ponieważ w sprawie został zebrany wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wpisu skarżącej na listę adwokatów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok stwierdził, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2010 r. narusza prawo, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W ocenie Sądu do oceny prawnej wniosku skarżącej o wpis na listę adwokatów, złożonego w dniu [...] października 2005 r., należało zastosować przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 25 marca 2009 r.
P.wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r., do wpisu K. S. na listę adwokatów.
Zdaniem skarżącego do oceny prawnej wniosku K. S. winny mieć zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą z dnia 20 lutego 2009 r., gdyż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, art. 66 ust. 1 pkt 2, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, został uznany za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie kasatora uznanie, że mimo powyższego wyroku TK powinny być stosowane stare przepisy, prowadzi do naruszenia prawa i dalszego obowiązywania w porządku prawnym przepisów sprzecznych z Konstytucją RP, które w swym pierwotnym brzmieniu były ewidentnym błędem ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z wyjątkiem nieważności postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
W skardze kasacyjnej, P. zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286). Z uzasadnienia wspomnianego zarzutu wynika, że zdaniem skarżącego w sytuacji braku przepisów intertemporalnych bezwzględnie zastosowanie powinny mieć przepisy znowelizowanego prawa.
Nie ulega wątpliwości, że znowelizowana ustawa – Prawo o adwokaturze nie została wyposażona przez ustawodawcę w przepisy przejściowe. Nie ulega także wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w dotychczasowych przepisach prawnych, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K.9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K.1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, nr 8, s. 3i nast.).
W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).
W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy.
Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1).
To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.
Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
W tym miejscu należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 25 marca 2009 r., art. 66 pkt 1 Prawa o adwokaturze stanowił, że wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do: profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych, osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny oraz osób, które co najmniej trzy lata zajmowały stanowisko radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W powołanym wyroku stwierdzono, że mankamentem regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest brak "(...) ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto – nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia – przez ubiegającego się wpis na listę adwokatów – innego niż adwokacki egzaminu prawniczego." TK uznał, że umożliwienie dostępu do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym – profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem "(...) stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu".
Z powyższego wynika, że TK wiąże praktyczne doświadczenie prawnicze z przesłanką rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Niezależnie jednak od tego, czy kwestia odbycia odpowiedniej praktyki zawodowej będzie oceniana z punktu widzenia określonego w art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze wymogu, jaki musi spełniać osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów, czy też w aspekcie stosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze niewątpliwym jest, że warunek zdobycia doświadczenia zawodowego musi być spełniony przez kandydata, który zdał, inny niż adwokacki, egzamin prawniczy.
Wskazać należy, że art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej – ustawę – Prawo o adwokaturze, nadał nowe brzmienie art.
66. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze, wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po dniu 1 stycznia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat zajmowały stanowisko asesora sądowego, asesora prokuratorskiego, referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 Prawa o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie należało zastosować art. 66 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286). Przyjęcie bowiem koncepcji zastosowania prawa nowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Ministra Sprawiedliwości ewidentnie naruszyłby zasady: zaufania obywatela do państwa, ochrony praw nabytych, czy też nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zaprezentowaną przez Sąd I instancji oraz Ministra Sprawiedliwości koncepcję stosowania przepisów ustawowych w sytuacji braku przepisów intertemporalnych zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (publ.
ONSAiWSA 2006/3/71). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. W konsekwencji tego zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.