Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 14 czerwca 2005 r. nr[...], odmówił J. D. umorzenia należności z tytułu składek. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 11 lipca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę, że decyzje Prezesa ZUS, które wydawane były w sprawie J. D., kilkukrotnie podlegały kontroli sądów administracyjnych, i tak: dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2441/05, WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; następnie na skutek kolejnej skargi J. D., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt: III SA/Wa 542/07 uchylił zaskarżoną decyzję; zaś wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., Sąd po raz kolejny uchylił decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydaną w tej sprawie.
W związku z tym wyrokiem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 8 sierpnia 2008 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów określających aktualne możliwości płatnicze oraz wskazujących, na aktualny stan majątkowy, sytuację rodzinną bądź zdrowotną. Skarżąca dołączyła do wniosku dodatkowe wyjaśnienia a także kartę informacyjną leczenia uzdrowiskowego, leczenia szpitalnego oraz kartę informacyjną leczenia szpitalnego oddziału cukrzycowego, postanowienie komornika sądowego o sporządzeniu planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji oraz niewykupione recepty.
Organ powołując się na treść artykułu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stwierdził iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić jedynie w sytuacji braku możliwości ich dochodzenia bądź w sytuacji wykazania przez zobowiązanego braku możliwości ich opłacenia, czego w sprawie nie stwierdzono. Z analizy akt płatnika wynika, że należności z tytułu składek figurujące na koncie skarżącej są skutecznie dochodzone w trybie egzekucji ze świadczenia rentowego przez Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w P.. Z dotychczasowego postępowania egzekucyjnego w okresie od grudnia 2004 r. do października 2008 r. uzyskano kwotę 7.651,27 zł.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 1 sierpnia 1998 r. do 4 czerwca 2002 r. oraz od 1 kwietnia 2004 r. do 21 kwietnia 2004 r. Aktualnie Skarżąca osiąga dochód z tytułu renty wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 757 zł brutto miesięcznie, z którego dokonywane są potrącenia na poczet składek po 189,44 zł miesięcznie, a więc do wypłaty pozostaje kwota 462,13 zł. Mąż skarżącej uzyskuje dochód z tytułu emerytury wypłacanej przez W. B. E. w kwocie ok. 528 zł netto miesięcznie.
Ponadto Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką L., która otrzymuje rentę socjalną w kwocie ok. 440 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Powyższe świadczenie zostało przyznane na czas określony do 30 września 2008 r., jednak podczas wizyty w Inspektoracie w dniu 6 października 2008 r. skarżąca nie zgłosiła zmian w sytuacji materialnej rodziny. Organ ustalił, że łączny dochód rodziny wynosi ok. 1.580 zł netto miesięcznie. W dołączonym do akt oświadczeniu o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych skarżąca wskazuje, że ponosi stałe miesięczne wydatki np. opłata za gaz, prąd, czynsz w wysokości ok. 1.000 zł. Na podstawie załączonych dokumentów finansowych, w tym postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z dnia 28 kwietnia 2008 r. ustalono, że skarżąca posiada zadłużenie: w W. A. M. 10.597,12 zł, A. F. T. K. Sp. Jawna - 1.590,42 zł, P. T. C. Sp. z o.o. - 2.324,05 zł, Skarb Państwa JW. 4824 S.- 1.583,03 zł oraz WAM O/Regionalny L. - 30.017,99 zł. Z Ośrodka Pomocy Społecznej w D. uzyskano informację, że skarżąca nie występowała w 2007 i 2008 roku o udzielenie pomocy społecznej pomimo przedstawionej trudnej sytuacji materialnej.
Dodatkowo ustalono, pomimo trudnej sytuacji zdrowotnej i życiowej rodziny, która trwa już od dawna, bowiem od 1985 r. skarżąca jest na rencie z powodu stanu zdrowia, jej mąż od 1986 r. leczony jest w Poradni Zdrowia Psychicznego, a córka od ok. 10 lat leczona jest z powodu przewlekłej choroby - schizofrenii paranoidalnej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ uznał, że sytuacja finansowa Skarżącej jest stabilna. Dokonywane comiesięczne potrącenia z jej świadczenia (od grudnia 2004 r.) na rzecz należności z tytułu składek nie pozbawią jej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, tym bardziej, że nie zachodzi konieczność spłaty zadłużenia jednorazowo, jeśli nie pozwala na to sytuacja finansowa dłużnika.
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt: III SA/Lu 491/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił powyższa decyzję.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniósł organ administracji publicznej, zaskarżając wyrok w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt: II GSK 650/09 uchylił zaskarżony wyrok WSA w L. z dnia 7 kwietnia 2009 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w L.. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna została wniesiona na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w L ponownie rozpoznał sprawę.
Zdaniem Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego organy prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie cały materiał dowodowy. W sprawie pomimo trudnej sytuacji życiowej Skarżącej brak jest możliwości uznania, że zachodzi całkowita nieściągalność należności względem ZUS.
W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo stwierdził, że pomimo trudnej sytuacji finansowej, opłacenie składek nie pozbawi Skarżącą i jej rodziny możliwości zaspokajania podstawowych i niezbędnych potrzeb życiowych. Stanowisko organu w tej kwestii zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji J. D. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 145 par.1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem, wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. obowiązku organów administracji odnośnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na skontrolowanie, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji przy ocenie prawnej decyzji organów orzekających oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i dokonanie jego lakonicznej, pobieżnej oceny przez pominięcie istotnych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej Skarżącej i jej najbliższej rodziny mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, iż organ w wydanej decyzji słusznie uznał, że pomimo trudnej sytuacji finansowej, opłacanie składek nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokajania podstawowych i niezbędnych potrzeb życiowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ nie dokonał rzetelnej analizy jej sytuacji rodzinnej i materialnej, do której był uprzednio zobowiązany wyrokiem Sądu. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że Skarżąca otrzymuje po potrąceniach rentę w wysokości 462,13 zł miesięcznie, jej mąż rentę wysokości 528 zł miesięcznie oraz córka rentę socjalną w wysokości 440 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny. Łączny dochód skarżącej wynosi zatem 1580 zł miesięcznie. W dołączonym do akt oświadczeniu Skarżąca wykazała, że ponosi stale miesięczne wydatki na prąd, gaz, wyżywienie oraz leki oraz że jest poważnie zadłużona.
Sąd I instancji ograniczył rozważania do kwestii dochodów Skarżącej i możliwości potrącenia kwoty 190 zł należności względem ZUS zaś nie ustalił czy Skarżąca posiada środki na pokrycie wydatków egzekucyjnych w sprawie. Wnikliwa analiza Sądu I instancji sytuacji materialnej Skarżącej z uwzględnieniem potrzeb związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego na poziomie egzystencjalnym powinna prowadzić do wniosku, że w tym konkretnym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie składek ZUS z powodu ich ograniczonej ściągalności. Skarżąca podkreśliła, że Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach fakt, iż Prezes ZUS nie odniósł się w decyzji do kwestii umorzenia zaległych składek ZUS wobec Skarżącej w sytuacji, gdy nie wystąpiła niemożność ich wyegzekwowania w całości.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 84 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.
Przystępując do oceny zasadności zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.
Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma możliwości i obowiązku analizowania jaki konkretnie przepis prawa może naruszać wyrok zaskarżony skargą kasacyjną, gdyż wskazanie takiego przepisu jest powinnością osoby sporządzającej ten środek zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, a także konstrukcję normy prawnej art.145 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż powołanie w skardze kasacyjnej przepisu art.145 § 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy w istocie przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy podkreślić, że w treści normy art. 145 p.p.s.a. ustawodawca jedynie w paragrafie pierwszym punkcie pierwszym tego przepisu wprowadził dodatkowy podział na litery a, b, c. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Użyty w tym przepisie zwrot "uchyla" jest kategoryczny i oznacza, że w razie zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek sąd ma obowiązek uchylenia na jego podstawie zaskarżonego aktu. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce zawsze, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki sąd Administracyjny w L. dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym organ naruszył zasady przewidziane w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że rozpoznanie sprawy przez organy administracji publicznej powinno nastąpić w oparciu o kompletny materiał dowodowy, który został w pełni rozpatrzony przez właściwy organ. To czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy wynika z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z dnia 20 listopada 2008 r. ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Organ przeanalizował dokładnie sytuację finansową Skarżącej i odniósł ją do przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz do § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne. Z akt sprawy wynika, że organ stwierdził, iż Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i córką. Organ wskazał, że łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 1580 złotych netto.
Ponadto z akt sprawy wynika, że należności z tytułu składek są skutecznie dochodzone w trybie egzekucji ze świadczenia rentowego skarżącej przez Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w P.. Organ wskazał również, że skarżąca ponosi wydatki na żywność, leki i gaz w kwocie 300 zł. miesięcznie i nie reguluje innych zobowiązań, co skutkuje powstaniem zaległości płatniczych na rzecz Skarbu Państwa, W. A. M. i P. T. C.. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji ocenił, iż brak było podstaw do postawienia organowi zarzutu, że naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej jego oceny. W tym miejscu należy podkreślić, że trafnie Sąd I instancji uznał, że organ rozpatrując zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pominął żadnego z przeprowadzonych dowodów oraz trafnie wskazał, że organ rozpatrzył tylko te dowodowy, które znajdowały się w aktach sprawy, nie uwzględniając dowodów, których w aktach nie było.
Odmienna ocena zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie może wskazywać na naruszenia opisane w skardze kasacyjnej. Wobec czego należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało dokonane w sposób prawidłowy zgodnie z zasadami określonymi w art.7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. zaś Sąd I instancji podtrzymując zaskarżoną decyzję nie naruszył normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, przy czym przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień. Ze skargi kasacyjnej wynika, że Skarżąca, podnosząc ten zarzut, zmierza do zakwestionowania ustaleń przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierającego regulację w zakresie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyczerpująco przedstawił tok rozumowania, który doprowadził do wydania orzeczenia określonej treści.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.