Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 189/16 oddalił skargę A Sp. z o.o. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej: GITD lub organ odwoławczy) z [...] stycznia 2016 r., nr [...]. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji lub WITD) z [...] stycznia 2015 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zm., dalej: utd lub ustawa o transporcie drogowym) kary pieniężnej w kwocie 25 000 zł. z tytułu naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do wskazanej ustawy. Naruszenia te zostały stwierdzone w wyniku kontroli obejmującej okres od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2014 r.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zmianami, dalej: kpa) poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na analizie wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców i tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach oraz zeznaniach świadka G.. Strona zarzuciła również nałożenie kary pieniężnej za nierejestrowanie wskazań w zakresie prędkości pojazdu i przebytej drogi na podstawie zeznań kierowcy J. G., co zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa stanowi okoliczność wyłączającą jego odpowiedzialność. Strona skarżąca zarzuciła także nieprzeprowadzenie postępowania w celu sprawdzenia zaistnienia okoliczności wynikających z art. 92 b i art. 92 c ust. 1 utd.
Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako materialnoprawną podstawę nałożenia kar wskazano art. 72 utd oraz szereg punktów załącznika nr 3 do tej ustawy, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006, dalej: rozporządzenie (WE) 561/2006), art. 1, art. 13, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., ze zm.), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 92, poz. 897 ze zm.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł również przesłanek do zastosowania art. 92 b i 92 c ust. 1 utd.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący powtórzył w większości zarzuty zawarte w odwołaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej. W ocenie autora skargi w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 92 b i 92 c ust.1 utd, albowiem skarżący nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszeń, jakich dopuścili się kierowcy kontrolowanych pojazdów. Wskazał, że wielu kierowców zostało ukaranych przez Sąd Rejonowy w Ł., a więc zaistniały przesłanki z art. 92 b i 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zmianami, dalej: ppsa). WSA wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 92 a ust. 1 utd. Stwierdził, że istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.
Sąd I instancji przedstawił ustawowe definicje transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne, jak też przytoczył treść przepisów art. 92 b i 92 c utd. Analizując te przepisy WSA doszedł do wniosku, że nakładają one na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006 (art. 10 ust. 2 rozporządzenia).
Z kolei w myśl art. 10 ust. 3 powołanego rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Sąd I instancji za nietrafne uznał twierdzenia skarżącego, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy, jak również jego ukaranie przez sąd karny zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92 a utd. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógłby przewidzieć" powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd, jest w tym przypadku bez znaczenia, taka jest bowiem typowa sytuacja w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takim przypadku, który należy uznać za typowy, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę.
Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu. Prawodawca przykładowo jedynie wymienił takie obowiązki jak wydawanie odpowiednich poleceń kierowcy i przeprowadzanie regularnych kontroli przestrzegania przepisów. Przedsiębiorca transportowy ma obowiązek wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 takiej organizacji prowadzonej działalności, aby nie dochodziło do naruszeń.
WSA stwierdził że w przepisach art. 92 b oraz 92 c utd chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92 b ust. 1 oraz 92 c ust. 1 utd nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji 92 b ust. 1 oraz art. 92 c ust. 1 utd. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zaistnienie wskazanych w ustawie przesłanek odpowiedzialności przedsiębiorcy transportowego jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną.
Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Wymienione przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną.
W ocenie Sądu I instancji organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające skarżącego od odpowiedzialności. Takie zwolnienie może mieć miejsce, gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia (kierowca) lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Obydwa wymienione przepisy mają charakter wyjątkowy i podlegają interpretacji ścisłej. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. że organizując przewóz uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa.
Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w przytoczonych wyżej przepisach ustawy o transporcie drogowym spoczywa na przedsiębiorcy. Na skarżącym spoczywał zatem w niniejszej sprawie ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowców, przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. WSA wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące takie stanowisko.
Sąd I instancji przyjął, że strona skarżąca nie podniosła żadnych konkretnych argumentów, odnoszących się do usług transportu drogowego, w których wykazano naruszenie przepisów, a które pozwoliłyby organowi uznać, że może uwolnić się od odpowiedzialności za te naruszenia na zasadzie art. 92 b ust. 1 lub art. 92 c ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
A Sp. z o.o. w Łomży zaskarżyło omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.
W skardze kasacyjnej postawiono zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, że nałożenie na skarżącego przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 25 000,00 zł na podstawie art. 92 a ustawy o transporcie drogowym, mimo zarzutów skarżącej strony, że wystąpiły przesłanki egzoneracyjne zwalniające z nałożenia kary na podstawie art. 92 b i 92 c ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenia treści art. 92 a ust. 7 utd, jest prawidłowe i zgodne z prawem, oraz w uzasadnieniu wyroku nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącej strony naruszenia prawa proceduralnego w toku postępowania przed Generalną Inspekcją Transportu Drogowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił jeszcze naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Skarżący kasacyjnie uważa za nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że przedsiębiorca odpowiada na zasadzie ryzyka a przesłanki egzoneracyjne z art. 92 b i 92 c utd mogą być stosowane wyjątkowo i w przypadku skarżącej nie wystąpiły. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 92 a ust. 7 utd nałożyć karę pieniężną można tylko w przypadku gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia, co nakłada obowiązek jednoznacznego udowodnienia winy podmiotu, a wątpliwości co do jego winy uniemożliwiają zastosowanie kary.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Nadto dodać należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych – jest wskazanie konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5. października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, CBOSA, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia te miały dotyczyć art. 92 a, art. 92 b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. Autor skargi kasacyjnej konstruując powyższy zarzut nie uwzględnił, że każdy z tych przepisów posiada po kilka, a nawet kilkanaście jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Niesprecyzowanie, którego z przepisów dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionego środka odwoławczego, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 i powołane tam orzecznictwo).
Przedstawione w skardze kasacyjnej wywody podważające prawidłowość oceny przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych nie mogą być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa).
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, trafnie oceniając, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z art. 209 ppsa oraz art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu 3 600 zł, uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu, która nie występowała przed Sądem I instancji, wzięła udział w rozprawie przed Sądem II instancji.