Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi L. B., A. B. i L. O. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Zaskarżonymi do Sądu I instancji decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydanymi po rozpatrzeniu odwołań L. B., A. B. i L. O., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] maja 2010 r. wymierzające L. B., A. B. i L. O., armatorom statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 20.000 zł za to, że w dniach od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r. prowadzili połowy dorsza naruszając przepis art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięć Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji postępowań wyjaśniających ustalono, że podczas rejsów połowowych w dniach: od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r. jednostka rybacka [...] prowadziła połowy dorsza w Morzu Bałtyckim. Z kart dziennika połowowego oraz dokumentów sprzedaży produktów rybnych wynikało, że jednostka ta złowiła i przywiozła do portu odpowiednio: ok. 805 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 5037 zł., ok. 1017 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 6090 zł, ok. 1298 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 6660 zł, ok. 263 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 1350 zł, ok. 410 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 2100 zł, ok. 58 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 300 zł, ok. 497 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 2635 zł, ok. 175 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalny zysk w kwocie 930 zł. W tym czasie wprowadzające zakaz połowu dorszy Rozporządzenie Komisji w całości i bezpośrednio stanowiło część polskiego porządku prawnego.
Skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnieśli L. B., A. B. i L. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszały prawa.
Jak wskazał WSA podstawą do wymierzenia skarżącym kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, nie budził wątpliwości Sądu. Według niego na tę okoliczność wskazywało zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.
Jak podał WSA, podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach Unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu (art. 26 ust. 4), stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Nr L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r.). Treść jego art. 26 ust. 4 wskazuje bowiem, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.
W ocenie Sądu brak było podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych.
Nadto, zdaniem Sądu I instancji oczekiwane przez skarżących rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, wobec ograniczenia zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń. Sąd I instancji za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznał zatem zarzut pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej.
Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. D., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. i odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, uzasadniając, iż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu również zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius nie był zasadny, gdyż przepis art. 139 k.p.a. nie miał zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy WSA orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. B., A. B. i L. O., zaskarżając to orzeczenie i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.) – dalej rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2005 r., oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, pomimo iż naruszają one art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007,
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły i art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,
- - z ostrożności procesowej powyższy zarzut sformułowano w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, tj. akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,
- 3) prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów,
- 4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżących z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, gdyż wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007 a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji.
Niezależnie od powyższego zarzucono naruszenie:
- 5) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.
Na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucono:
- 6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą do wymierzenia kary w niniejszej sprawie było dokonywanie połowów w czasie, gdy limit ogólnej kwoty połowowej został faktycznie wyczerpany. Zasadnicze w ustaleniu odpowiedzialności z tytułu przywołanego deliktu było więc faktyczne wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Tymczasem w sprawie organy nie zgromadziły żadnych dowodów na tę okoliczność, odwołały się tylko do motywów wyrażonych w art. 1 oraz preambule do rozporządzenia nr 804/2007, zakładając, że motywy te mają oparcie w bliżej nieokreślonych dowodach, zaś WSA podczas kontroli legalności decyzji zaakceptował taki stan rzeczy. Tymczasem faktem powszechnie znanym było, że wyczerpanie kwoty połowowej budziło wątpliwości i brak było jakichkolwiek dowodów na to, że doszło do jej wyczerpania. Same motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogły stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym.
Odwołanie się jedynie do tych motywów pozbawiło skarżących prawa do obrony. Nie byli oni bowiem w stanie bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nieprzedstawionymi szczegółowo w sprawie. Podkreślono też, że ustalenie odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej wymagało wiadomości specjalnych, a tym samym opinii biegłych. Organ jednak, mimo wątpliwości co do stanu faktycznego i kilku opinii niezależnych instytucji, nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, co należało uznać za sprzeczne z określoną w KPA zasadą prawdy obiektywnej. Zaakceptowanie powyższego stanu rzeczy przez WSA oznaczało nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności decyzji.
Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że dokonali połowu ryb morskich w inkryminowanym czasie na warunkach specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszyli zatem prawa, albowiem wykonywali połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego. W niniejszej sprawie organ nie dokonał żadnych zmian w specjalnych zezwoleniach, np. odnośnie do wskazania akwenów połowowych, w których połowy dorszy zostały zakazane. Kompetencje do prowadzenia połowów wynikające z licencji oraz specjalnego zezwolenia połowowego stały się prawem, które w obliczu zmian stanu prawnego (będących skutkiem wejścia w życie rozporządzenia nr 804/2007) należy traktować jako prawo nabyte.
Zarzucając naruszenie art. 139 k.p.a., L. B., A. B. i L. O. podali, że po wydaniu decyzji kasacyjnej Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w żaden sposób nie uzupełnił materiału dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a jedynie wymierzył na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia o karach, karę wyższą niż przewidziana w poprzednio stosowanym przez organy przepisie. Takie działanie doprowadziło do pogorszenia sytuacji skarżących, gdyż ponieśli oni negatywne konsekwencje odwołania się od niekorzystnego rozstrzygnięcia organu I instancji.
W piśmie z dnia 23 marca 2012 r. L. B., A. B. i L. O. podtrzymali dotychczasowe stanowisko, a nadto wnieśli o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie występuje. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
W związku z powyższą zasadą – wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelny Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Dlatego też niedopuszczalne jest w postępowaniu ze skargi kasacyjnej dopuszczenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 593/04, zbiór lex nr 159137).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 23 marca 2012 r. o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, które mogły zostać potraktowane jedynie jako część argumentacji skarżącego uzasadniającej zarzuty skargi kasacyjnej. Kwestie objęte zarzutami rozpoznawanej sprawy były już przedmiotem rozważań i ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach rozstrzyganych pod sygn. akt II GSK 1231/10, II GSK 1101/10, II GSK 1104/10, II GSK 276/11 (opubl. w bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach.
Podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm. dalej: ustawa o rybołówstwie) oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.).
Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega - w przypadku armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Rekonstrukcja naruszeń penalizowanych na gruncie przywołanej regulacji, w zakresie odnoszącym się do wskazanych na jego gruncie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których podlega karze pieniężnej musi uwzględniać to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.
Wspólna polityka w dziedzinie rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki, precyzujące zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. W preambule do tego rozporządzenia wprost zadeklarowano, że Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a ponadto, że Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa (pkt 23 i pkt 24 preambuły).
Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). W tej mierze wyjaśnić również należy, że szczegółową procedurę kontroli prowadzonej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa. Z preambuły do tego rozporządzenia wynika, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana.
W celu zaś zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną. Uwzględniając powyższe Komisja, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002, była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. W analizowanym zakresie podkreślić należy również, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia Rady 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej.
Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń, a ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.
Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) 2371/2002, na wniosek Komisji, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, aby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Na podstawie tej regulacji, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.
W związku z powyższym, uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/ 2002, w szczególności zaś podstawę kompetencyjną wynikająca z jego art. 26 ust. 4, jak również rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93, zwłaszcza zaś jego art. 21 ust. 3, stanowiący podstawę kompetencji do ustalenia terminu, z upływem którego kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, a także rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że Polsce przyznano na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza), Komisja przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski, wskazując w pkt. 2 i pkt. 3 tego rozporządzenia przesłanki ustanowienia tego aktu.
W art. 1 tego rozporządzenia uznano, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. W konsekwencji, w art. 2 przywołanego rozporządzenia ustanowiono adresowany do statków pływającym pod banderą Polski zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE), od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., zakazując również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.
W związku z powyższym, stwierdzić należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.
Dla oceny więc, czy armator statku rybackiego podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 rozporządzenia 804/2007, ustalenia wymagało czy naruszył on ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.
Z przywołanych wyżej norm prawa materialnego wynika, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.
Ustalenia takie zostały przeprowadzone i wynika z nich, że skarżący naruszyli zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.
Wbrew więc wywodom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., naruszenie których, zdaniem strony skarżącej, miało polegać na tym, że w rozpoznawanej sprawie zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia, czy w dacie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej..
Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.
Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu, a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność ustalenia, czy doszło do przekroczenia przyznanej Polsce na rok 2007 kwoty połowowej nie jest dowodem na okoliczności istotne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przeprowadzenie ww. dowodu w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.
Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącym jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej. W analizowanym zakresie, jak również w kontekście zarzutu naruszenia art. 1 oraz pkt 3 i pkt 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 podkreślić należy, że skoro działając w granicach przyznanych jej kompetencji i przy pomocy prawem przewidzianych środków, Komisja uznała i notyfikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Uwzględniając art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską podnieść należy również, że rozporządzenia (prawo podejmowania których posiada Komisja) mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.
Podkreślenia wymaga, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy, tj. z przywołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, zgodnie z którym kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej podlega karze pieniężnej.
Inną zaś kwestię stanowi wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa unijnego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE, wysokość kary wymierzono na podstawie § 2 pkt 22 aktu wykonawczego do ustawy krajowej.
Zgodnie z tym przepisem wysokość kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 do 110.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu odnosi się do dwóch kwestii. Mianowicie, z treści § 2 pkt 22 przywołanego rozporządzenia strona skarżąca wywodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, zarzuca błędną jego wykładnię polegającą na tożsamym traktowaniu znamion odpowiedzialności za delikt administracyjny, a mianowicie prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana oraz dokonywania połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiany przez stronę skarżącą, w powiązaniu z zarzutem naruszenia przywołanego przepisu, zarzut zaniechania przeprowadzenia istotnych ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności wyczerpania kwoty połowowej opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten określa znamiona czynu podlegającego karze.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w kontekście art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wskazać należy, że z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 63 ust. 4 tej ustawy wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Minister właściwy do spraw rybołówstwa, w ramach udzielonej mu delegacji, nie był więc uprawniony do określenia katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej. W tej mierze podkreślić należy, że w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., jako całość, jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Za niezgodne z art. 2 Ustawy Zasadniczej Trybunał Konstytucyjny uznał jedynie przepisy § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 tego rozporządzenia, które nie znajdowały zastosowania w sprawie.
Jakkolwiek faktem jest, jak podnosi strona skarżąca, że wysokość kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określona została w pkt 49 § 4, na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, to jednak nie znaczy to, że przed tą datą, prowadzenie połowów wbrew przepisom ustanawiającym ich zakaz nie podlegało karze pieniężnej. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie. Ponadto, z treści art. 34 pkt 4 tej ustawy wynika, że połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony.
Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że przepisy przywołanego aktu wykonawczego do krajowej ustawy o rybołówstwie wyłączały podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku, za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.
Skoro bowiem powodem adresowanego do statków pływających pod polską banderą zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. (art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007) to stwierdzić należy, że jego naruszenie w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
W kontekście przywołanego wyżej stanowiska autora skargi kasacyjnej o braku tożsamości "prowadzenia połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" i "dokonywania połowów mimo zakazu" ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", zaś przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r., oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002, do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" - jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz pojęcia "kwota", jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.
Według art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym, zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g), zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).
Z powyższego wywieść można zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze.
Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006. Przy czym, "limity połowowe", rozporządzenie (WE) nr 2371/2002, definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r. wskazano gatunek i obszar. Polsce - odnośnie dorsza - przydzielono 10.784 ton tego gatunku z obszaru 25 - 32 oraz 3.118 ton z obszaru 22 -24.
W ocenie składu orzekającego nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych a te – jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego, jako gatunek występujący na określonym obszarze.
Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z tych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).
Z uwagi na sposób przydziału limitów połowowych oraz cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, że przez ogólną kwotę połowową rozumieć należy "łączną" kwotę przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.
Zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie nie jest więc trafny.
Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt. 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r. II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikając z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie naruszają uprawnień wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.
Operując w granicach wyznaczonych art. 183 § 1 p.p.s.a., za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, strona skarżąca wiąże z kasacyjną decyzją organu II instancji wydaną w uprzednio prowadzonym postępowaniu oraz jej konsekwencjami wynikającymi z wydaniem w ponownym postępowaniu przez organ I instancji decyzji wymierzającej wyższą karę pieniężną, niż pierwotnie orzeczona. W tej mierze podnieść należy, że wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja organu odwoławczego była decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta, nie była również podważana przez stronę skarżącą, jako niezgodna z prawem, w trybie skargi do sądu administracyjnego I instancji.
O braku podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej przekonuje to, że adresatem wyrażonej na gruncie art. 139 k.p.a. zasady formułującej zakaz reformationis in peius jest organ odwoławczy. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana.
Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w R. z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07).
Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała więc oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.